立法遺憾不容小覷

梁光源

修訂后的新大氣法應(yīng)成為“史上最嚴(yán)”新環(huán)保法的細(xì)化和深化，也應(yīng)當(dāng)成為環(huán)保法在大氣污染防治領(lǐng)域內(nèi)的全面突破。但實(shí)際上，新大氣法依然秉承了環(huán)境領(lǐng)域的部門法具有相對獨(dú)立特性的傳統(tǒng)，沒有和新環(huán)保法進(jìn)行更緊密的融合。

今年8月底頒布的新大氣法將于2016年起正式施行，但它的出臺并沒有收獲如新環(huán)保法一般的鮮花和掌聲。

“因?yàn)槠胶饫婧陀^點(diǎn)彌合有難度，立法遺憾在所有的立法中都不可避免?！辈簧賹＜艺J(rèn)為，最終版本的新大氣法吸收了多方面的意見，比“二審稿”有較大改進(jìn)。但不可否認(rèn)的是，此次修法還是留下了一些遺憾。

公眾參與并未單列一章體現(xiàn)

修訂后的新《大氣污染防治法》應(yīng)成為“史上最嚴(yán)”新環(huán)保法的細(xì)化和深化，也應(yīng)當(dāng)成為環(huán)保法在大氣污染防治領(lǐng)域內(nèi)的全面突破。但實(shí)際上，新大氣法依然秉承了環(huán)境領(lǐng)域的部門法具有相對獨(dú)立性的傳統(tǒng)，沒有和新環(huán)保法進(jìn)行更緊密的融合。特別是在公眾參與的保障方面沒有進(jìn)行更進(jìn)一步的銜接和突破。

“新大氣法中，最令人遺憾的是對公民參與的重視不夠。甚至不如去年4月修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，‘信息公開和公眾參與作為單列的一章，以保障公民‘依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”。公共環(huán)境研究中心主任馬軍在接受采訪時(shí)向記者表示，原本期待新大氣法能在新環(huán)保法基礎(chǔ)上更上一層樓，但沒想到反而“縮水”了。

檢閱全文，不難發(fā)現(xiàn)，整本新大氣法中，僅有第七條規(guī)定：“公民應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)大氣環(huán)境保護(hù)意識，采取低碳、節(jié)儉的生活方式，自覺履行大氣環(huán)境保護(hù)義務(wù)”。

“在環(huán)境保護(hù)問題上，強(qiáng)調(diào)公民參與是因其有著不容忽視的特殊性。縱觀所有環(huán)境污染事故案件，到最后基本都是社會公眾為肇事企業(yè)買單?！睒I(yè)內(nèi)人士指出，環(huán)境問題最大的特殊性就是少數(shù)人獲利，多數(shù)人倒霉。污染企業(yè)是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)稅收入的來源，而且權(quán)力可能會導(dǎo)致尋租現(xiàn)象，當(dāng)市場和政府雙重失靈的情況下，非常有必要引入公眾參與制度。

當(dāng)前，我國環(huán)保公眾參與還是被動參與多，主動參與少，形式上參與多，實(shí)質(zhì)性參與少。“公眾參與的主要集中方式在末端參與，也就是說主要體現(xiàn)為，受到環(huán)境污染和生態(tài)破壞影響后才參與，對某事件的全過程參與較少，并且參與活動往往受到局限，缺乏公眾參與的有效性和廣闊性?！弊匀恢严嚓P(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，之所以出現(xiàn)這種情況主要是，長久以來公眾與政府之間缺乏信任，雙方并不是在一個(gè)平等的話語體系里對話，更沒有真正意義上的溝通。

縱觀世界環(huán)境保護(hù)史，最初的推動力量均來自公眾，沒有公眾參與，就沒有環(huán)境運(yùn)動。如今，公眾參與已成為文明國度環(huán)境保護(hù)法則的題中之義，但我國仍然是以政府為主體，以污染企業(yè)為規(guī)制對象的單一化管控，將公眾參與置于局外，公眾光有履行義務(wù)的責(zé)任而權(quán)利闕如，顯得不那么“合拍”。

“公眾參與的部分還有待加強(qiáng)?！瘪R軍向認(rèn)為，只有通過有效的社會監(jiān)督，才會倒逼法律實(shí)施，倒逼企業(yè)產(chǎn)生減排壓力。

此前，也有不少業(yè)內(nèi)環(huán)保人士指出，加強(qiáng)公眾參與制度建設(shè)，能夠保證不同階層、不同利益訴求的人在政策決策時(shí)，享有發(fā)言權(quán)，是環(huán)保社會治理創(chuàng)新的突破點(diǎn)?！按髿夥ㄈ鄙俟妳⑴c這一章節(jié)，只能期待政府部門積極主動完善其相關(guān)制度建設(shè)，畢竟公眾參與可以提升公眾的環(huán)保意識和治理能力。一點(diǎn)一滴的參與終將為可持續(xù)發(fā)展注入源源不斷的動力?！?/p>

機(jī)動車限行授權(quán)條款被刪除

據(jù)了解，前兩次審議修訂的新大氣法草案稿中，都規(guī)定了地方政府對機(jī)動車實(shí)施限行的授權(quán)條款，但三審稿中將機(jī)動車限行的條款刪除，機(jī)動車限行未入大氣污染防治法。

“法律委員會經(jīng)研究，考慮到限制機(jī)動車通行的社會成本高，群眾反響大，可以不在本法中普遍授權(quán)實(shí)施，由地方根據(jù)具體情況在其權(quán)限范圍內(nèi)規(guī)定。因此，刪去了這一條款?！?全國人大法律委員會副主任委員孫寶樹告訴記者說，新大氣法刪去了對地方政府可以規(guī)定機(jī)動車限行的授權(quán)，改為由地方根據(jù)具體情況在地方性法規(guī)中規(guī)定。

之所以刪去對地方政府限行機(jī)動車的授權(quán)，全國人大法律委員會方面解釋，有常委會委員、部門和社會公眾提出，限制機(jī)動車通行涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使，可能違反《物權(quán)法》，應(yīng)當(dāng)慎重。目前一些地方作出的機(jī)動車限行，范圍僅限于城市區(qū)域，如果授權(quán)給各級地方政府，范圍太大，會影響流通，分割統(tǒng)一市場。

據(jù)了解，近年來，機(jī)動車限行措施在全國各地都有不同程度、不同形式的實(shí)施：2005年6月珠海市頒布《道路交通管理?xiàng)l例》禁止電動自行車上路；2005年12月南京市公安局交通管理局禁止外地中小客車、過境大客車和貨車通行南京長江大橋；上海、杭州等地出臺了包括“單雙號限行”“限外令”在內(nèi)的多種限行措施；自2008年奧運(yùn)會期間實(shí)施的機(jī)動車臨時(shí)性行政管理措施開始，北京市政府通過發(fā)布政府通告的方式，已連續(xù)6年采取臨時(shí)限行措施；黃標(biāo)車限行也達(dá)10余年之久。

“這些‘臨時(shí)性的限行措施從效果上已持續(xù)多年，實(shí)際已具備常態(tài)化的功能。”廣東省大氣污染防治專家指出，“常態(tài)化”的臨時(shí)限行措施自誕生之日就飽受質(zhì)疑。

據(jù)介紹，目前限行的主要法律依據(jù)是道路交通安全法第39條，由交管部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況采取應(yīng)急措施，或?yàn)樘囟ㄇ闆r和事件中的交通限制措施。由于主體不適合，地方政府普遍援引舊的《大氣污染防治法》第17條第3款作為授權(quán)依據(jù)，即“未達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的大氣污染防治重點(diǎn)城市，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院或者國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門規(guī)定的期限，達(dá)到大氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。該城市人民政府應(yīng)當(dāng)制定限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，并可以根據(jù)國務(wù)院授權(quán)或者規(guī)定，采取更加嚴(yán)格的措施，按期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)規(guī)劃?！?/p>

“新大氣法回避了非重污染天氣下機(jī)動車限行這一爭議性問題。機(jī)動車限行授權(quán)條款的刪除使得這些措施依然面臨著‘師出無名的尷尬?！?業(yè)內(nèi)大氣污染防治專家向記者無奈的表示，刪除這一條款后，并不意味著這些常態(tài)化的機(jī)動車限行措施會隨之消亡。在今后地方可能會出現(xiàn)一些突然襲擊、“朝令夕改”的臨時(shí)性限行措施，不僅對人們出行造成諸多不便，還可能導(dǎo)致一些中小城市將地方環(huán)境執(zhí)法義務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)義務(wù)等通過限行轉(zhuǎn)嫁給機(jī)動車使用人，不僅無益于城市擁堵問題的解決，還將進(jìn)一步限制、削減公民的合法權(quán)利。

“若是能夠進(jìn)一步明確政府頒布限行措施的條件和權(quán)限，區(qū)別對待常態(tài)限行措施與臨時(shí)限行措施，高排放機(jī)動車與低排放機(jī)動車，規(guī)范限行實(shí)施的范圍和程序，常態(tài)性的限行恐怕更容易為人們接受?！?/p>