農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度的困境與創(chuàng)新

周亮華

近年來，隨著國民經(jīng)濟的快速發(fā)展，對土地的需求持續(xù)增長，土地集約節(jié)約利用是土地管理的核心。本文首先分析了我國農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度存在的困境，并從建立有效的土地管理制度，完善土地產(chǎn)權(quán)制度實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，完善土地征收制度促進合理利用，完善農(nóng)業(yè)扶持政策制度確保土地節(jié)約集約利用的長久有效性四個方面提出了創(chuàng)新有利的農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度的相應(yīng)措施。

土地改革成為新型城鎮(zhèn)化釋放活力的關(guān)鍵點。土地節(jié)約集約利用意味著提高利用率避免浪費，而其實現(xiàn)的關(guān)鍵在于制度供給創(chuàng)新。我國對于土地節(jié)約集約利用的問題歷來都給予了比較大的重視。建國初期，我國土地利用的理念基本上是強調(diào)節(jié)約而在集約方面強調(diào)較少。我國第一部出臺的關(guān)于國家建設(shè)征用地土地辦法，明確規(guī)定應(yīng)本著節(jié)約用地的原則切實保護耕地。改革開放后，我國開始明確土地節(jié)約集約利用的方針政策。通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包到戶，提高了生產(chǎn)效率解放了勞動力，對于中國的工業(yè)化，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展創(chuàng)造有利條件，但是通過農(nóng)戶均分農(nóng)田造成了耕地的分割和分散。而在城鎮(zhèn)化過程中過于追求經(jīng)濟效益導(dǎo)致這一方式呈現(xiàn)出粗放型的節(jié)約集約利用情況，也出現(xiàn)過度利用的情況，例如，企業(yè)間為了競爭加大，城鎮(zhèn)環(huán)境惡化，聚集區(qū)向鄉(xiāng)村擴展，耕地出現(xiàn)被侵蝕的情況，在這一時期，我國出臺相關(guān)的法律政策，例如在1997年頒布了，進一步強化耕地保護的法令，同時修訂了土地管理法，把節(jié)約集約政策作為一項基本國策，但由于地方政府過分追求GDP的增長，由于經(jīng)濟利益的博弈，使得有關(guān)規(guī)定成為一紙空文。

在黨的十七大以后我國開始徹底執(zhí)行節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，更加注重土地集約節(jié)約化。在新時期國家開始充分認識節(jié)約集約利用的重要性，十七大明確要求建設(shè)資源型節(jié)約與環(huán)境友好型社會發(fā)展戰(zhàn)略，在十七屆三中全會提出最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，并且提出了長效機制，加快土地節(jié)約集約化的制度建設(shè)。提出了占地少、利用效率高、符合國情的土地利用新思路。在十八大開始我國開始從生態(tài)文明的高度更加強調(diào)土地保護開發(fā)，從理念上節(jié)約集約并重，制度安排上和準(zhǔn)入政策文件比較系統(tǒng)規(guī)范，從過去的單一追求經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)變到從生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益的相統(tǒng)一的追求目標(biāo)。

一我國農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度存在的困境

制度本身是代表一種規(guī)范運作的社會結(jié)構(gòu)模式，屬于社會科學(xué)的范疇。我國農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度現(xiàn)今所存在的問題主要表現(xiàn)在供給不足、制度模糊、政策執(zhí)行力度和保護體系不完善等方面。

.土地管理制度供給不足，節(jié)約集約利用缺乏制度上的支持。作為農(nóng)村經(jīng)濟的基礎(chǔ)以及農(nóng)村土地節(jié)約集約利用的基礎(chǔ)，我國農(nóng)村土地管理制度難以繼續(xù)為現(xiàn)代化、國際化以及非農(nóng)化提供相應(yīng)的最前沿的支持，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

農(nóng)村土地管理體制不規(guī)范。以塊為主，條塊結(jié)合的管理模式是我國現(xiàn)行的主要管理模式，上下級土地管理部門是一種指導(dǎo)政策型服務(wù)模式，土地管理部門受上級指導(dǎo)，同時又對人民政府負責(zé)。在這種管理體系下，監(jiān)管和金融互為一體，作為代理人的經(jīng)濟活動主體，政府在追求利益最大化的動機下，很難做到真正有效監(jiān)管，因此，土地違法現(xiàn)象時常產(chǎn)生。

土地立法體系不健全。隨著我國工業(yè)化，現(xiàn)代化的發(fā)展迅猛，我國現(xiàn)行所執(zhí)行的農(nóng)村土地制度包括征收產(chǎn)權(quán)、承包經(jīng)營和權(quán)利保障方面均存在著嚴(yán)重的滯后性。例如土地征收條例中現(xiàn)行的土地管理法，缺乏動態(tài)的市場標(biāo)準(zhǔn)補償機制，整體的程序并不規(guī)范，缺乏農(nóng)民的主動民主參與。對于沒有被征收的集體建設(shè)用地，并沒有其他相關(guān)配套法律支持。

農(nóng)村土地質(zhì)量生態(tài)環(huán)境不斷惡化，治理上無章可循。在新城鎮(zhèn)化的推進過程中，部分農(nóng)用地工非農(nóng)產(chǎn)業(yè)使用是在所難免的事情。但是由于規(guī)劃的不科學(xué)，信息技術(shù)和支持制度的不到位導(dǎo)致優(yōu)良土地缺乏嚴(yán)格的界定和保護，出現(xiàn)占優(yōu)補劣的現(xiàn)象。在當(dāng)今村莊規(guī)劃方面，由于制度資金缺乏，導(dǎo)致青壯年人口常年不在家居住，使得大量空置宅基地的出現(xiàn)，甚至坍塌廢棄。中國人口老齡化的形勢越來越嚴(yán)重，農(nóng)村空心化的情況也越來越嚴(yán)重。農(nóng)村主體老弱化，土地利用效能低，浪費驚人。

土地節(jié)約集約利用權(quán)責(zé)主體由于制度設(shè)計模糊而導(dǎo)致缺位。我國憲法和土地管理法中都規(guī)定，農(nóng)村城鎮(zhèn)的土地除了法律規(guī)定歸國家所有以外均屬于集體所有，宅基地、自留地也屬于集體所有。從法律文本條例解釋，農(nóng)民集體對土地擁有所有權(quán)，然而在實踐過程中，集體所有制的集體是一個虛位的主體。權(quán)利體系被限制或者分割。例如在承包關(guān)系的執(zhí)行過程中，具體作為監(jiān)督土地用途和技術(shù)提供方，本應(yīng)是擔(dān)當(dāng)為農(nóng)民集體帶來收益的角色。然而在實際的過程中，確又限制經(jīng)營權(quán)和經(jīng)營期限，其過程必須接受政府的指導(dǎo)。在集體土地操作過程中受國家干涉過多的背景下，農(nóng)戶經(jīng)營主體難以產(chǎn)生積極性，其主動性也難以得到激發(fā)，行政的過度干預(yù)使得工業(yè)化和商業(yè)化模式相隔離，使得內(nèi)部集體的流轉(zhuǎn)權(quán)受到損害，最終農(nóng)民的責(zé)任保護意識也被弱化，土地節(jié)約集約利用的強度自然也就很低下。

土地政策執(zhí)行人為制度性異化導(dǎo)致效率低下。雖然我國在制定政策層面上，從模糊漸漸走上清晰，具有相當(dāng)?shù)膬r值理性。例如在黨的十七屆三中全會以來中央提出了兩個，最嚴(yán)格的執(zhí)行土地保護的制度，然而兩個嚴(yán)格土地保護的制度的提出，使得我國的土地資源管理從城市開始轉(zhuǎn)移到農(nóng)村為管理重心，為我國的節(jié)約集約型社會指明了重大方向。然而政策的制定不等于政策的執(zhí)行，在我國現(xiàn)有的制度上只給出政策的文本是絕對不夠的，必須要在現(xiàn)實生活中扮演實際發(fā)揮作用。按照政策性文本設(shè)計，政府的權(quán)力體現(xiàn)在以下兩個方面。第一是中央政府履行監(jiān)管職能對土地進行統(tǒng)一的規(guī)劃和管理。第二是通過把農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，具有相應(yīng)的獨立審判權(quán)力。在實際的執(zhí)行過程中，由于執(zhí)行權(quán)和裁量權(quán)相互結(jié)合，從而使得政府行使權(quán)力具有無限擴大的可能，地方政府的執(zhí)行力度遠遠超過了中央規(guī)定的界限。因而導(dǎo)致各種違法現(xiàn)象時有發(fā)生。例如通過任意解釋公益利益的范圍，通過越權(quán)審批、先斬后奏、編制理由等手段尋租利益的空間。尤其是在基層鄉(xiāng)村，違法現(xiàn)象更為嚴(yán)重，由于農(nóng)民經(jīng)濟社會權(quán)利得不到切實的合理保障，地方擴張的權(quán)力導(dǎo)致農(nóng)村用戶承包方土地權(quán)利束中的相關(guān)權(quán)利進一步壓縮。

農(nóng)業(yè)相關(guān)扶持政策不夠，導(dǎo)致農(nóng)村土地節(jié)約集約化強度較低。對農(nóng)業(yè)進行相應(yīng)的政策性扶植已成為國際性的做法。21世紀(jì)以來，我國政府實行了一系列有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的政策，然而整體而言，當(dāng)今的農(nóng)業(yè)扶持政策尚有不健全的地方，保護性結(jié)構(gòu)政策不夠合理，支持水平較低。農(nóng)業(yè)扶持力度較低的情況下會導(dǎo)致農(nóng)村大量耕地擱置，而被更多的經(jīng)濟作物侵占糧食的情況必然發(fā)生。此外，由于對農(nóng)業(yè)科技投入的比值較低，農(nóng)業(yè)總體生產(chǎn)潛能不夠，效益低下，難以形成有力的節(jié)約集約現(xiàn)象。

二、創(chuàng)新有利的農(nóng)村土地節(jié)約集約利用制度的相應(yīng)措施

工業(yè)化和市場化的雙重發(fā)展，導(dǎo)致了土地資源剛需和土地供給剛性約束性的矛盾越來越激烈。而在解決這一矛盾的過程中制度性的建設(shè)是非常關(guān)鍵的。土地節(jié)約集約利用不可避免地要受到國家宏觀政策經(jīng)濟的影響，而解決土地節(jié)約集約利用的關(guān)鍵在于對于制度的創(chuàng)新與供給尋求一種平衡和有效性的措施。

建立有效的土地管理制度，加強制度基礎(chǔ)。我國土地腐敗案件層出不窮，既有舊體制上的原因又有規(guī)劃和法制程度覆蓋率低的原因存在。針對土地管理進行規(guī)范，首先，要對土地管理的行政體制進行規(guī)范，特別是要校正地方政府的職能，明確地方政府職能的權(quán)限和內(nèi)容。在地土地管理上通過自上而下和自下而上的雙向反饋以及制約機制來防止地方權(quán)力的無限擴張。具體而言中央和省級政府土地管理部門，應(yīng)該實行垂直體系的領(lǐng)導(dǎo)模式，在各地駐派分支機構(gòu)，分支部門一方面要履行對國有土地的管控，另一方面要充分調(diào)動民主積極性參與當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)環(huán)保制定的執(zhí)行，對于非理性干預(yù)應(yīng)該降低到最低。其次，健全法制管理制度。立法應(yīng)該在作為一項最基本的產(chǎn)業(yè)化和國有資源化度，其也是各項行政執(zhí)行的前提。我國的立法體系，在土地利用方面應(yīng)有的公平效益和市場化理念還無法體現(xiàn)，立法嚴(yán)重滯后。從當(dāng)前實際情況看，應(yīng)該將改革的重點放在農(nóng)村土地法律體系方面，加強使用權(quán)以及登記，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)和征收制度的改革也應(yīng)該是重點，確保農(nóng)村土地有法可依，違法必究。最后應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行長遠的土地利用規(guī)劃。在不違背基本的城鄉(xiāng)規(guī)劃法的基礎(chǔ)上，應(yīng)該秉承自上而下的民主公開原則，學(xué)習(xí)有效溝通制，確保法律的權(quán)威性，不得隨意改變法律程序，對于土地規(guī)劃的一系列管控指標(biāo)應(yīng)該具有強制和指導(dǎo)的雙重性，此外，應(yīng)該加強修編程序以及對違法處罰的辦法應(yīng)該進一步細化。

完善土地產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。根據(jù)現(xiàn)今的產(chǎn)權(quán)理論，土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的明晰程度直接關(guān)系到是否能有效配置土地資源。針對當(dāng)前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，首先要對土地所有權(quán)的所有權(quán)方式進行改革。事實上應(yīng)該嚴(yán)格按照法律所規(guī)定的農(nóng)村土地所有權(quán)集體來執(zhí)行，農(nóng)村集體的每個成員均有權(quán)平等的處置土地的權(quán)利，集體土地權(quán)利的行使變更應(yīng)該由農(nóng)民集體共同決定而不是只有基層組織擅自更改。在所有權(quán)的實現(xiàn)方式上應(yīng)該探索有利于農(nóng)戶用地的制度，保證農(nóng)民的生產(chǎn)權(quán)能夠在土地價格收益波動的情況下也實現(xiàn)分配。從當(dāng)今世界范圍來看，針對土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的處理經(jīng)歷了以歸屬為中心的處理方式到以應(yīng)用為中心的發(fā)展歷程。其次，需要構(gòu)建農(nóng)村土地權(quán)利體系，實現(xiàn)同地同權(quán)，一是保障農(nóng)民的合法權(quán)益。在不變更現(xiàn)有土地所有制的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)考慮給予農(nóng)民永久性的土地使用權(quán)。在土地承包權(quán)方面，應(yīng)該明確每個集體成員均有使用收益和處分土地的權(quán)利。承包權(quán)通過承包合同而轉(zhuǎn)變，承包土地的使用權(quán)主體是承包戶，而不是集體的每一個成員。針對農(nóng)民住宅建設(shè)用地，對使用期界滿的情況應(yīng)該予以無條件順延。在制度保障安排上應(yīng)該考慮土地登記流轉(zhuǎn)制度的完善，重視土地所有制的轉(zhuǎn)變。在保障農(nóng)村集體用地財產(chǎn)完整權(quán)利的同時，國家應(yīng)該完善相應(yīng)的土地業(yè)務(wù)體系，堅持嚴(yán)格的土地耕地保護措施和監(jiān)管措施，加大打擊土地方面違法犯罪的行為。對于已發(fā)生的違法擅自利用土地的地方政府行為，應(yīng)該按照市場價格進行賠付。此外，應(yīng)該重視和改革土地稅收制度，通過土地使用權(quán)的保有環(huán)節(jié)統(tǒng)一征收房地產(chǎn)稅，抑制過度占用土地的行為，維護民眾和社會的利益。

3.完善土地征收制度促進合理利用

土地具有公共性和商品雙重屬性，是一種可利用的資源。當(dāng)前土地供需矛盾急需解決，需要明確農(nóng)村土地的頂層制度設(shè)計，完善征收制度，通過立法明確界定所謂公共利益的范圍。通過縮小征地的幅度和范圍，限定地方政府權(quán)力的膨脹，集體土地征收應(yīng)該參照國有土地征收現(xiàn)有的辦法，通過列舉和概括兩者相結(jié)合的模式，既能體現(xiàn)前者的公益性，又不至于限制公共利益的發(fā)展性。此外，應(yīng)該明確集體土地征收補償?shù)脑瓌t。當(dāng)前國際上流行的做法是實行完全或公平補償，既通過客觀存在的土地價值，而確定補償?shù)膬r格機制。從土地本身的屬性分析它應(yīng)該包括自然、經(jīng)濟、心理甚至社會屬性。因此，在征用集體土地的過程中，其補償機制也應(yīng)該要進一步拓寬，除了考慮一次性貨幣補償之外，還可以嘗試采用就業(yè)社保股權(quán)等補償機制，通過在城鎮(zhèn)化過程中，讓農(nóng)民擁有尊嚴(yán)、有保障、有股權(quán)的模式確保補償機制的公平性和合理性。要想確保公共利益網(wǎng)和大眾化的利益就必須，考慮每一個集團成員均有自己的代表話語權(quán)，通過充分的參與，才能保證公正、公平、公開，這需要以嚴(yán)謹?shù)某绦蛑贫榛A(chǔ)，如果在土地征收過程中違反了正當(dāng)有序的原則那么土地資源就難以得到有效的配置。當(dāng)前我國土地管理辦法的實施條例明確提出了征收補償?shù)墓娉绦?，但是該程序只?guī)定被征收人具有受領(lǐng)權(quán)，但沒有規(guī)定其參與調(diào)查和審查的程序，而且也沒有監(jiān)督權(quán)和異議權(quán)。因此，在我國應(yīng)該考慮把調(diào)查和審查程序作為一個先決前置程序，并賦予被征收人應(yīng)有的知情權(quán)、參與權(quán)和異議權(quán)，由人民法院實行司法上的監(jiān)督，賦予農(nóng)民應(yīng)有的補償機制談判權(quán)利。

完善農(nóng)業(yè)扶持政策制度，確保土地節(jié)約集約利用的長久有效性。當(dāng)今農(nóng)業(yè)在投入成本，風(fēng)險方面均進入了高發(fā)時期，必須加強對農(nóng)業(yè)體系的保護，實現(xiàn)土地資源的最優(yōu)化配置和高效利用，使農(nóng)民的收入得到不斷穩(wěn)定地提高，只有這樣才能符合農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。通過健全農(nóng)業(yè)支持和保護制度，首先，要加大對農(nóng)業(yè)力度的支持，通過穩(wěn)定的財政資金支持穩(wěn)定增長機制。使得每年的財政支持農(nóng)業(yè)投入，國家固定資產(chǎn)投入，政府土地讓出讓收入均明顯呈現(xiàn)增高的趨勢。第二，需要改變農(nóng)業(yè)的保護方式，提高其生產(chǎn)能力。農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用主要通過在基礎(chǔ)設(shè)施上的投入以及科技的投入來體現(xiàn)，通過改善生產(chǎn)條件激發(fā)科技元素來實現(xiàn)合理的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的配置，提高綜合能力市場競爭力，加強現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的比例和幅度。第三，是建立當(dāng)代的農(nóng)業(yè)保險制度以減輕農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)風(fēng)險，我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害頻發(fā)，難以保證農(nóng)民穩(wěn)定的預(yù)期收益。要建立健全農(nóng)業(yè)保險機制，可以考慮政策性保險和商業(yè)性保險互為補充的保險體系。政府在農(nóng)業(yè)保險體制中應(yīng)該在補貼經(jīng)營管理費用以及農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金等方面予以一定的支持和保護。

土地是一國之根本，我國正處在社會主義發(fā)展的關(guān)鍵階段。農(nóng)村土地的集約節(jié)約利用是目前土地使用政策的核心和最主要內(nèi)容。政策和市場手段是落實集約節(jié)約使用土地的主要管理方式。政府和企業(yè)都要樹立集約使用土地的觀念，提高土地利用效率，保證經(jīng)濟社會的良好可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中共福建省委黨校/福建省行政學(xué)院 ）