我國土地財政與城市化關(guān)系的實(shí)證研究

王阿燕 李蒼祺 王夢沙

[摘 要]本文對土地財政與城市化的相關(guān)分析進(jìn)行實(shí)證研究，主要包括兩個問題：一是城市化與土地資源利用狀況之間的關(guān)系；二是對土地財政收入與城市化之間的關(guān)系運(yùn)用Eviews軟件進(jìn)行回歸分析。并提出解決土地財政問題的相關(guān)政策建議。

[關(guān)鍵詞]土地財政；城市化；實(shí)證

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.17.190

20世紀(jì)90年代以來，我國經(jīng)濟(jì)增長不斷加快，靠的是工業(yè)化和城市化兩個引擎的拉動，土地資源更是成為這兩個引擎的中堅力量。由于對土地的需求日益膨脹，使得土地實(shí)現(xiàn)了從資源、資產(chǎn)到資本的快速轉(zhuǎn)換。土地財政所發(fā)揮的作用日益顯著，已成為城市化不斷推進(jìn)的重要因素，而在這其中土地出讓收入所占的比重最大，甚至可以說是土地財政的核心部分。1999—2013年，地方政府土地出讓收入從514.3億元激增到3.9萬億元，增長了將近76倍，年均增長率高達(dá)33.5%，占地方財政收入的比重從9.19%提高到56.65%。因此，從內(nèi)涵上來講，土地財政又稱為“第二財政”。本文在利用Eviews計量經(jīng)濟(jì)學(xué)軟件對土地財政與城市化關(guān)系進(jìn)行回歸分析時就將土地出讓收入視為土地財政收入。

1 土地財政的背景分析

1.1 財政體制方面，主要是受分稅制的影響

1994年實(shí)行分稅制改革以來，中央所征收的稅種稅源相對穩(wěn)定、稅基較廣、征收簡單；而地方征收的卻是那些稅收額度小、征收難度相對較大的稅種。尤其是將增值稅的75%收歸中央政府，地方政府僅留25%，并將企業(yè)所得稅與個人所得稅改為中央、地方政府共享稅，從根本上削弱了地方的稅收自主權(quán)。與此同時，“財權(quán)上移、事權(quán)下放”，財權(quán)與事權(quán)搭配不合理，地方政府承擔(dān)了相當(dāng)大的事權(quán)，常常形成財政缺口，財政收支平衡很難維持，在一定程度上導(dǎo)致“逼官征地”、“賣地生財”，土地出讓金成為地方政府預(yù)算外收入的支柱。因而，從某種意義上來講，土地財政是被逼出來的。

1.2 政績考核方面，地方官員對GDP的盲目追求，助長了土地財政

在城市化和工業(yè)化的進(jìn)程中，很多地方政府一味地追求地區(qū)GDP的增長、“看得見”的政績和財政收入的增加，并以此作為績效考核的標(biāo)準(zhǔn)。為了獲得晉升的機(jī)會，地方政府往往利用對土地的開發(fā)來實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營城市”的目的，實(shí)施大規(guī)模的建設(shè)。在短期內(nèi)，土地財政確實(shí)可以起到彌補(bǔ)地方財政缺口，使地方政府實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，也使城市化發(fā)展的步伐得以加快。所以，地方官員才會憑借各種借口、想盡各種辦法，不擇手段征地賣地。

1.3 城市擴(kuò)張與土地財政

土地財政與城市化之間的關(guān)系，主要表現(xiàn)為它與城市擴(kuò)張之間的關(guān)系。土地財政在當(dāng)前我國城市擴(kuò)張中扮演著十分重要的角色，要使城市得到擴(kuò)張，就必須出讓大量土地，憑借獲得的土地出讓金為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、征地拆遷補(bǔ)償?shù)热谫Y。近年來，隨著地方政府“經(jīng)營城市”規(guī)模的不斷壯大，獲得了大量的營業(yè)性收入，其中房地產(chǎn)稅和建筑稅占比重最大，對GDP的增長做出了顯著的貢獻(xiàn)?！坝绕湓谖覈囊恍┌l(fā)達(dá)東部沿海地區(qū)，房地產(chǎn)稅和建筑稅占營業(yè)稅總額比重平均超出60%，占地方稅收的差不多1/3，這就是城市化過程中城市擴(kuò)張給地方政府帶來的財政效應(yīng)，而這種財政效應(yīng)正是源于出讓土地帶來的各種費(fèi)用和稅收等收入。”[ZW（]杜雪君，黃忠華，吳次芳.中國土地財政與經(jīng)濟(jì)增長——基于省級面板數(shù)據(jù)的分析[J].財貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2009（1）.[ZW）]

2 城市化與土地資源之間的關(guān)系

20世紀(jì)90年代后期以來，我國城市化水平快速提升，1998年城市化率為33.4%，2012年到達(dá)52.6%，僅15年間上升了19.2個百分點(diǎn)。城市化的快速發(fā)展使得大量的農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，為了滿足城市空間擴(kuò)張對土地的需求，需要將一部分農(nóng)地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地。因而，城市化進(jìn)程同時也是對土地資源的消耗過程，隨著城市化率的提高，必然會導(dǎo)致農(nóng)地資源保有量的下降。從1998—2012年以來，隨著城市化水平不斷提高、城市建成區(qū)面積不斷增加而耕地面積卻逐年減少。究其原因是城鎮(zhèn)人口密度的增大驅(qū)動城市建成區(qū)“攤大餅式”的向外擴(kuò)張，在擴(kuò)張中需要征收的土地面積也隨之增多。由此可以看出，城市建成區(qū)的擴(kuò)張是以犧牲耕地面積為代價的，最終使得土地城市化水平快于人口城市化水平。

2.1 城市化進(jìn)程與耕地面積

隨著城市化率的提高，中國耕地面積不斷下降。由圖1可知，1998—2012年，我國城市化率平穩(wěn)提高。1998—2003年耕地面積急劇下降，2004—2008年耕地面積平穩(wěn)下降；2009年以后，耕地面積幾乎不減少，這與我國堅守18億畝耕地保護(hù)紅線政策的實(shí)施有關(guān)。

圖1 城市化進(jìn)程與耕地面積變化情況

2009年年末耕地面積121.72萬平方公里與耕地面積紅線18億畝（折合120萬平方公里）相比，僅有1.72萬平方公里之差?！皳?jù)有關(guān)研究預(yù)算，中國若要在2020年達(dá)到城市化率60%，工業(yè)化率70%的目標(biāo)，需要新增1.5億畝建設(shè)用地。而在堅守18億畝耕地紅線的強(qiáng)力約束下，在此期間實(shí)際可供增加的建設(shè)用地不足3000萬畝，即將面臨的1.2億畝建設(shè)用地缺口，很可能成為制約中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最為嚴(yán)重的資源性約束?！盵ZW（]全國政協(xié)十一屆一次會議提案第0125號，“關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，推進(jìn)我國工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程的提案”（民革中央），2008年。

2.2 征地面積與耕地面積

由圖2可知，1998—2002年全國征用土地面積急劇上升；但2002年年末至2003年上半年又急劇下降；2003—2007年期間升中有降，基本持平；從2007年年末開始緩慢上升。由此可知，征地面積受限于耕地面積（見圖2）。

圖2 城市化中的耕地面積與征地面積變化情況

3 土地財政與城市化的回歸關(guān)系分析

3.1 城市化中的土地財政占總財政收入的比重

圖3中，我國土地出讓收入從1999年的514.3億元，上升至2013年的3.9萬億元，增長了將近76倍，年均增長率高達(dá)33.5%，雖然在2005年、2008年和2012年出現(xiàn)過下降，但總體上保持快速上升的勢頭。其中，2001年和2003年較上一年增長了一倍以上，2002年和2010年較上一年增長了75%以上，2013年達(dá)到史上最高水平3.9萬億元。自2007年以來，隨著房地產(chǎn)市場的過度繁榮，土地出讓收入均維持在1萬億元以上。2008年受全球性金融危機(jī)的影響，土地普遍降價、流拍，造成土地出讓收入大幅下滑，但這只是短暫的影響，到了2009—2011年我國土地出讓收入規(guī)模急劇膨脹。而2012年又出現(xiàn)了小幅下降，主要原因是自2011年下半年以來，受國家政策調(diào)控和房地產(chǎn)開發(fā)投資增長放緩影響，我國土地交易市場有所降溫。而2013年全國土地使用權(quán)出讓收入總價創(chuàng)歷史性新高，從市場表現(xiàn)來看，主要是兩個原因，一是土地成交數(shù)量出現(xiàn)增長，二是土地成交均價在上漲。

1999—2013年，地方政府土地出讓收入從514.3億元激增到3.9萬億元，年均增長率高達(dá)33.5%，占地方財政收入的比重從9.19%提高到56.65%。其中2010年土地出讓收入占地方財政收入的比重達(dá)到74.14%，這表明地方政府對土地出讓收入的依賴越來越大（見圖3）。

3.2 城市化水平與土地財政收入之間的關(guān)系實(shí)證分析

實(shí)證分析具體見下表。

3.2.1 數(shù)據(jù)來源

文中各數(shù)據(jù)來自1999—2014年《中國國土資源年鑒》和《中國統(tǒng)計年鑒》。

3.2.2 建立模型

由于考慮到城市化率影響土地財政的程度，及影響地方政府土地財政收入的其他因素，筆者將利用計量方法對此進(jìn)行實(shí)證。首先為了避免多重共線性及反應(yīng)彈性特征，將方程兩邊取對數(shù)，建立了如下的時間序列數(shù)據(jù)的計量經(jīng)濟(jì)模型，并進(jìn)行回歸分析：

3.2.3 繪制散點(diǎn)圖

3.3 模型檢驗(yàn)、對結(jié)果的解釋及說明

3.3.1 經(jīng)濟(jì)意義檢驗(yàn)

模型估計結(jié)果說明，在假定其他變量不變的情況下，當(dāng)X1每增長1%，lnY增長21.59211億元，即二者存在正的線性關(guān)系；在假定其他變量不變的情況下，當(dāng)X2每增長 1%，lnY增長0.788498億元，即二者存在正的線性關(guān)系；在假定其他變量不變的情況下，當(dāng)年X3每增加1元，lnY就會減少2.994334億元，即二者存在負(fù)的線性關(guān)系。這與理論分析和經(jīng)驗(yàn)判斷一致。

3.3.2 計量經(jīng)濟(jì)學(xué)檢驗(yàn)

3.3.3 預(yù)測

2012年，以當(dāng)年價計的土地出讓收入為26900億元，人口城市化率為52.6%，土地城市化率為0.47%，人均GDP為38459.47元，由上述回歸方程可得2012年土地出讓收入預(yù)測的點(diǎn)估計值：

4 結(jié)論與政策建議

在局部時間范圍內(nèi)，可出讓的土地是有限的，土地財政的空間也是有限的，因此，從長期來看，土地財政具有不可持續(xù)性，抑制城市化的進(jìn)一步發(fā)展。近年來，土地財政一直作為土地出讓收入的代名詞，隨著我國土地出讓規(guī)模的逐步縮小，終將成為一個值得追憶的歷史名詞。

本文的主要政策建議有：①要重視土地財政對城市化進(jìn)程所做出的貢獻(xiàn)，在一定時期是推動城市化的動力源泉，不能將其一桿子打死；②改革和完善分稅制財政體制，降低地方政府對土地財政的過度依賴，如建立起以土地增值稅等為主體的財政稅收體系，保證地方政府有足夠的轉(zhuǎn)移支付費(fèi)用，使財權(quán)和事權(quán)相匹配；③在政績考核上要改變GDP和財政收入至上的考核體制，多關(guān)注如社會保障率、失業(yè)率與就業(yè)率等民生指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)，貫徹落實(shí)“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀，增強(qiáng)社會公民的福利水平。（下轉(zhuǎn)P204）