國家級開發(fā)區(qū)平臺公共關系管理的上海案例

2015年3月5日上午，第十二屆全國人民代表大會第三次會議在人民大會堂召開，國務院總理李克強作政府工作報告，在這份報告的第一部分，自由貿(mào)易試驗區(qū)（以下簡稱自貿(mào)試驗區(qū)）的擴展與新設，被認為是中央政府經(jīng)濟工作中的亮點。在這之前，2014年12月，基于上海自貿(mào)試驗區(qū)運行一年多來所積累的可復制、可推廣經(jīng)驗，國務院決定設立廣東、天津、福建自貿(mào)試驗區(qū)。同時，上海自貿(mào)試驗區(qū)擴容，面積從28.78平方公里擴大到120.72平方公里。浦東的金橋開發(fā)片區(qū)、張江高科技片區(qū)和陸家嘴金融片區(qū)被納入其中。

本文認為，自貿(mào)試驗區(qū)本身，也是一類新的國家級開發(fā)區(qū)平臺。在中國的改革開發(fā)進程中，國家級開發(fā)區(qū)對于中國各地的經(jīng)濟社會發(fā)展所作出的貢獻，可謂有目共睹。新世紀以來，中國的國家級開發(fā)區(qū)建設工作逐步走上正軌，并在當前中央提出“深化改革”、“簡政放權”、“打造中國經(jīng)濟升級版”的時代背景下，獲得了更大的經(jīng)濟社會活動空間。本文的研究對象，就是管理制度相對規(guī)范、考核評估相對嚴格、社會信譽相對較高的國家級開發(fā)區(qū)平臺，主要探討這一平臺的公共關系管理方法。

國家級開發(fā)區(qū)平臺的公共關系管理回顧

按照目前通行的國家級開發(fā)區(qū)管理模式，一般由地方設立類行政管理區(qū)（不是在民政部注冊的行政區(qū)，只設管理委員會，無人民代表大會和人民政府），地方黨委派出黨的工作委員會（以下簡稱“開發(fā)區(qū)黨工委”）和地方政府派出開發(fā)區(qū)管理委員會（以下簡稱“開發(fā)區(qū)管委會”），在開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)開展黨政工作，被評價為一種“準政府”管理模式。1 這種管理模式在某種程度上也刺激了中央與地方政府的協(xié)同創(chuàng)新，如蘇州工業(yè)園區(qū)為副市級建制，但具有副省級外事和經(jīng)濟審批權限，以及部分省級外事和經(jīng)濟審批權限。2 還有一些則主要是地方政府自主創(chuàng)新的情況，如江蘇張家港經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的區(qū)鎮(zhèn)一體化建設，廣州南沙經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)的“一個窗口對外”、“一站式辦公”投資服務體系等。所謂政府序列之開發(fā)區(qū)，如大學系統(tǒng)之商學院，兩者所強調(diào)的都是管理、創(chuàng)新與實踐。

依此，國家級開發(fā)區(qū)平臺的公共關系管理問題，主要是一種政務公共關系（常被稱為政府公關 Government Public Relations，簡稱GPR）問題。然而，開發(fā)區(qū)平臺又因為其經(jīng)濟上的外向型發(fā)展模式和必須統(tǒng)籌社會管理的職能，其公共關系管理又要超越簡單的政府公關討論的范疇。簡言之，國家級開發(fā)區(qū)平臺落戶各地，既需要打造國家的經(jīng)濟形象，又必須融入所在城市的經(jīng)濟社會生活；既需要開發(fā)區(qū)管理者做好對內(nèi)對外、對上對下的公共關系工作，又需要和城市的其他組成部分一起，打造開發(fā)區(qū)甚至所在城市的形象。

自世紀之交出現(xiàn)由傳統(tǒng)的公共行政學向“新公共管理學”的范式轉(zhuǎn)變3 以來，私人部門的管理方式被越來越多地應用于公共服務，管理者與公眾關系“也出現(xiàn)了變化，市場競爭機制的引入、顧客至上、結(jié)果導向等原則的采用改變了公民的純粹被動服從地位，公民變成顧客，要求公共管理有更明確的責任制，聽取公民的意見，滿足公民的要求，提供回應性的服務”4。在這個基礎上，政府公關的公共管理意義更為凸顯。

實際上，與開發(fā)區(qū)平臺公共關系建設緊密相連的開發(fā)區(qū)品牌建設，已有一定的基礎。如在大多數(shù)中國城市并無成體系的形象識別系統(tǒng)（即CI系統(tǒng)）的背景下，開發(fā)區(qū)的CI系統(tǒng)策劃與推廣往往能夠得到先行先試。定位于“生態(tài)品牌、政策品牌、服務品牌及產(chǎn)業(yè)品牌”，上海浦東開發(fā)區(qū)、北京經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、天津濱海新區(qū)、廣州開發(fā)區(qū)、大連經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)、南京江寧開發(fā)區(qū)等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的國家級開發(fā)區(qū)，曾經(jīng)由國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會研究中心認定為“最具競爭力開發(fā)區(qū)品牌”。5

由于國家級開發(fā)區(qū)主要承擔地方政府的大型“招商引資”、“招才引智”工作，從土地、公共基礎設施、交通、財政、稅收、勞動就業(yè)等方方面面影響著地方政府的經(jīng)濟社會發(fā)展“成績單”，國家級開發(fā)區(qū)平臺的公共關系管理意識也體現(xiàn)得比較明顯。如開發(fā)區(qū)政企關系管理研究、開發(fā)區(qū)新型社區(qū)管理方式等等。6

然而，問題在于，目前國家級開發(fā)區(qū)平臺實際上也存在細分，存在國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（經(jīng)開區(qū)）、國家級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（高新區(qū)）、保稅（園）區(qū)和一類口岸等海關、邊防特殊監(jiān)管區(qū)、國家級新區(qū)以及自貿(mào)區(qū)等肩負特殊使命的開發(fā)區(qū)平臺。對于這五類平臺，其公共關系管理有相似之處，但也有不同點。上海擁有全部五種類型的國家級開發(fā)區(qū)平臺。本文認為，它們之間可以通過“競合”達致一種的新的政務公共關系管理模式。

上海國家級開發(fā)區(qū)平臺公共關系建設

上海的出現(xiàn)首批國家級開發(fā)區(qū)，是1986年8月閔行開發(fā)區(qū)、虹橋開發(fā)區(qū)被批準為首批國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。之后，漕河涇、金橋開發(fā)區(qū)也躋身國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)。1991年，張江高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)成立，20年后，上海紫竹高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)也成為國家級開發(fā)區(qū)。上海的保稅（園）區(qū)則以上海外高橋保稅區(qū)為代表，并于2013年8月，以上海外高橋保稅區(qū)為核心，輔之以外高橋保稅物流園區(qū)、浦東機場綜合保稅區(qū)和洋山保稅港區(qū)等其他三個海關特殊監(jiān)管區(qū)域，成為上海自貿(mào)區(qū)的一部分和中國經(jīng)濟新的試驗田。同時，上海港和上?？崭鄱紝儆谥袊鴮ν忾_放的一類口岸。在國家級新區(qū)方面，1992年成立的浦東新區(qū)，是中國的第一個國家級新區(qū)。7

由此可見，各類國家級開發(fā)區(qū)在上海這座特大型城市集聚，而且在區(qū)劃、土地、公共政策領域形成了交叉和重合。例如，僅浦東新區(qū)的管轄范圍內(nèi)，就有國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)（金橋）、國家級高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)（張江）、保稅（園）區(qū)和一類口岸，以及具有實驗意義和正在建設中的自貿(mào)區(qū)

一份2010年的公開發(fā)表的文獻就曾這樣評價：“從1986年8月閔行開發(fā)區(qū)、虹橋開發(fā)區(qū)被批準為首批國家級經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)以來，上海開發(fā)區(qū)發(fā)展經(jīng)歷了探索起步、快速發(fā)展和整頓提高等發(fā)展階段，目前上海有15個國家級開發(fā)區(qū)、26個市級開發(fā)區(qū)，規(guī)劃開發(fā)面積656平方公里，類型包括經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術園區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)、金融貿(mào)易區(qū)、工業(yè)園區(qū)、物流園區(qū)、生產(chǎn)性服務業(yè)園區(qū)等。精簡、靈活、高效、統(tǒng)一的管理體制一直是開發(fā)區(qū)獨特的制度優(yōu)勢?！? 根據(jù)上海市統(tǒng)計局和上海市開發(fā)區(qū)協(xié)會提供的統(tǒng)計資料，2012年，上海的開發(fā)區(qū)工業(yè)總產(chǎn)值占到上海全市工業(yè)總產(chǎn)值的74.83%。9

開發(fā)區(qū)的公共關系建設，涉及到開發(fā)區(qū)CI形象管理、危機公關與危機管理、管理者與媒介關系管理、管理者與社區(qū)關系管理以及開發(fā)區(qū)平臺內(nèi)部公共關系管理等，由于目前開發(fā)區(qū)預算公開的程度不高，難以具體測算開發(fā)區(qū)平臺在其公共關系管理與建設方面的投入與效果。在這種情況下，本文使用案例研究的方法，對上海的國家級開發(fā)區(qū)平臺公共關系建設進行評述。

首先評述上海國家級開發(fā)區(qū)平臺的形象識別。經(jīng)過統(tǒng)計，本文研究的五類國家級開發(fā)區(qū)平臺，除上海浦東機場綜合保稅區(qū)、洋山保稅港區(qū)目前因并入中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)而無獨立標識外，其他十二個研究對象，都有明確的標識，占比86%。由于開發(fā)區(qū)平臺的“管委會+開發(fā)公司”的管理體制，企業(yè)的管理理念和模式全面進入開發(fā)區(qū)治理環(huán)節(jié)，有清晰的形象識別系統(tǒng)，可謂成為上海國家級開發(fā)區(qū)平臺公共關系管理的自覺。從全國范圍看，為國家級開發(fā)區(qū)平臺設置獨立的形象識別系統(tǒng)也是大勢所趨，如蘇州工業(yè)園區(qū)，其形象標識已經(jīng)滲透到園區(qū)行政管理和園區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的方方面面。需要指出的是，在中國的城市形象識別系統(tǒng)并不發(fā)達的情況下，國家級開發(fā)區(qū)平臺能夠先行先試，也是一種城市公共關系管理的有益嘗試。10

其次，上海國家級開發(fā)區(qū)平臺的危機公關與危機管理。作為眾多國家級開發(fā)區(qū)平臺所在地的浦東，以及本身作為一類國家級開發(fā)區(qū)平臺的浦東新區(qū)，其危機公關與危機管理意識領先，應急管理機制完善。從2005年起，浦東新區(qū)各職能部門即按照《浦東新區(qū)突發(fā)公共事件總體應急預案》，制定二級預案，明確和完善責任機制。相關實證研究表明“浦東新區(qū)市政公用行業(yè)突發(fā)事件管理行政上屬于新區(qū)政府的范疇，同時，各行業(yè)也有相應的行業(yè)主管部門?！?在搭建統(tǒng)一預警處置平臺方面，采用網(wǎng)格化動態(tài)聯(lián)動式應急管理模式，浦東新區(qū)已走在前列。例如，2007年浦東新區(qū)網(wǎng)格化城市管理信息系統(tǒng)建成；2013年浦東新區(qū)建立浦東新區(qū)實時和動態(tài)的“應急信息管理平臺”；浦東新區(qū)應急管理工作會議機制的常態(tài)化；以及“浦東新區(qū)市政公用行業(yè)突發(fā)事件的應急機制全面從單向防控向綜合治理、危機管理轉(zhuǎn)變”等等。11 高效、有序和與時俱進的危機公關與危機管理，使得公共關系作為一種“具有戰(zhàn)略意義的管理職能”12 進一步得到了驗證。

第三，上海國家級開發(fā)區(qū)平臺與媒體關系管理。進入“大數(shù)據(jù)”、“自媒體”時代，傳統(tǒng)意義上的國家級開發(fā)區(qū)平臺與媒體關系，和各類組織與媒體一樣，出現(xiàn)了天翻地覆的變化。公共關系強調(diào)以戰(zhàn)略傳播、雙向溝通為手段，實現(xiàn)組織再造和整合營銷。這十分符合新的時代特點和時代需求。在上海國家級開發(fā)區(qū)平臺與媒體關系方面，開發(fā)區(qū)平臺不僅繼續(xù)利用傳統(tǒng)媒體展現(xiàn)平臺形象，而且自創(chuàng)公共傳播路徑（如閔行開發(fā)區(qū)的《開發(fā)區(qū)簡訊》、金橋開發(fā)區(qū)的《金橋畫報》）。新近成立的上海自貿(mào)區(qū)從成立之日起，就開始運用官方微博、微信和“上海發(fā)布”平臺，向國內(nèi)外傳遞自貿(mào)區(qū)建設進展。由于自貿(mào)區(qū)的特殊性和高媒體關注度，自貿(mào)區(qū)管理人員能夠積極響應，通過公共媒體渠道傳遞自貿(mào)區(qū)建設進展已成為常態(tài)。另外，相對于一般的電子政務網(wǎng)站，上海國家級開發(fā)區(qū)平臺的官方網(wǎng)站無論從更新、內(nèi)容、版面設計，都更加注重客戶體驗，特別是與各類媒體或企業(yè)組織互動管道的實時、通暢 。13

第四，上海國家級開發(fā)區(qū)平臺與社區(qū)關系管理。除一般社區(qū)外，經(jīng)濟全球化時代和中國的持續(xù)快速發(fā)展等因素一起，為可能出現(xiàn)的越來越多的國際社區(qū)提供了發(fā)展空間。一項來自上海浦東外高橋保稅區(qū)范圍的社區(qū)調(diào)查顯示，“海外人士選擇居住社區(qū)的主要因素是：安全因素占80.3%，社區(qū)的配套設施60.9%；離工作單位遠近39.1%；社區(qū)規(guī)模21.7%”14 在上海國家級開發(fā)區(qū)的范圍內(nèi)或毗鄰區(qū)，已經(jīng)出現(xiàn)了不少國際化新區(qū)（如虹橋的古北社區(qū)、浦東新區(qū)碧云國際社區(qū)）。上海國家級開發(fā)區(qū)平臺的國際社區(qū)管理現(xiàn)在雖處在起步階段，但同樣為中國理解全球化世界的治理提供了本土實驗室。借用“治理之島”15 的形象描述，國家級開發(fā)取平臺管理國際社區(qū)的各種規(guī)則、規(guī)范和機構(gòu)能夠成為中國將怎樣參與全球治理的折射鏡。中國式的國際社區(qū)管理還可以成為搭建中國國家形象、推廣中國國際關系“軟權力”的國際公共關系平臺。

第五，上海國家級開發(fā)區(qū)平臺的內(nèi)部公共關系管理。這主要涉及到上海國家級開發(fā)區(qū)平臺的“管委會+開發(fā)公司”管理體制，實質(zhì)上是國家級開發(fā)區(qū)平臺的內(nèi)部政、企關系，也是行政資源和國有資產(chǎn)運營之間的關系。例如，虹橋開發(fā)區(qū)的運營模式是：“受上海市人民政府委托，上海虹橋經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)虹橋聯(lián)合發(fā)展有限公司（虹聯(lián)公司）統(tǒng)一負責虹橋開發(fā)區(qū)的開發(fā)建設和經(jīng)營管理。20多年來，虹聯(lián)公司一方面致力于開發(fā)區(qū)的基礎設施建設，搞好‘七通一平，使開發(fā)區(qū)具備了良好的硬件環(huán)境；另一方面致力于開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)、配套、綠化等軟環(huán)境建設，使開發(fā)區(qū)成為外商青睞的投資熱點?！?6 實際上，開發(fā)區(qū)經(jīng)驗中，內(nèi)部一致和對外引資是最為重要的兩個工作環(huán)節(jié)，由于開發(fā)區(qū)平臺的特點，行政資源和國有資產(chǎn)運營既要權責明確、又要相互借力，需要平臺內(nèi)部公共關系方面的政治智慧和管理創(chuàng)新環(huán)節(jié)。遺憾的是，本文的案例研究跟進尚力所不逮。

以上，僅從上海國家級開發(fā)區(qū)平臺的形象識別、危機公關和危機管理、媒體關系管理、社區(qū)關系管理和內(nèi)部公共關系管理等五個方面，對上海的國家級開發(fā)區(qū)平臺公共關系建設進行了評述。當然，國家級開發(fā)區(qū)平臺公共關系管理涉及的環(huán)節(jié)不會僅限于這些方面，如開發(fā)區(qū)平臺與商會等社會組織的關系等等，都可以成為國家級開發(fā)區(qū)平臺公共關系建設和研究的內(nèi)容。

（作者簡介：張鵬，上海外國語大學國際工商管理學院講師、上海交通大學安泰經(jīng)濟與管理學院博士后，察哈爾學會研究員，國際關系學博士。）