科學(xué)民主的立法是國家治理法治化的基石

趙曉耕 段俊杰

摘要：國家治理現(xiàn)代化首先要做到法治化，科學(xué)民主的立法是法治化得以實現(xiàn)的基礎(chǔ)。中國法律近代化轉(zhuǎn)型過程中，立法從清末修律就采取了精英化的模式。這種模式存在很大的缺陷。在陜甘寧邊區(qū)，依靠法律專家進(jìn)行的專業(yè)化立法嘗試失敗后，謝覺哉樹立了大眾化立法思想。大眾化立法思想認(rèn)為，法律應(yīng)與廣大人民的現(xiàn)實需求保持一致，要從人民大眾的實踐中提煉出來。這一思想是群眾路線在立法工作中的貫徹;它強(qiáng)調(diào)立法要符合“情理”;以司法兼做立法為重要實現(xiàn)途徑。大眾化立法思想有存在的必要性，它在理論和實踐中有一定的可行性，但也受到很多局限。當(dāng)前時代，我們要協(xié)調(diào)好立法的專業(yè)化與大眾化的關(guān)系，實現(xiàn)立法的科學(xué)與民主，為國家治理法治化奠定基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：謝覺哉;立法思想;大眾化

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。習(xí)總書記強(qiáng)調(diào)：“有了好的國家治理體系才能提高治理能力，提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能”。中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會則突出了全面推進(jìn)依法治國的主題。推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，首先要做到國家治理法治化?？茖W(xué)民主的立法則是實現(xiàn)國家治理法治化的基石。在現(xiàn)代國家治理體系建設(shè)中，科學(xué)與民主是基本的價值追求，這在立法的過程中也得到了體現(xiàn)。

回顧百年以來中國法制的進(jìn)程，中國人對科學(xué)民主的立法的進(jìn)行了深入的探索。在中國法律近代化轉(zhuǎn)型的過程中，立法活動從清末修律開始就采取了精英化的立法模式。在法律精英們的努力下，中國仿效大陸法系制定了一套與近代以來西方法學(xué)理論相符的法律制度，為中國法律的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)。但是，精英化立法理念極易產(chǎn)生立法萬能的自負(fù)和沖動，這種立法模式存在很大的缺陷。新式法律移植照搬西方法律的現(xiàn)象明顯，法律中存在著大量與中國現(xiàn)實不符的內(nèi)容。新型法律制度實施后既未能有效地制止源源不斷產(chǎn)生的糾紛，也未能如期給社會帶來公平和公正。這引起了國人對精英化立法模式下產(chǎn)生的新式法律的懷疑、指責(zé)。

在中國共產(chǎn)黨治下的農(nóng)耕文化環(huán)境中的陜甘寧邊區(qū)拋棄了過分注重形式正義以及專業(yè)化的既定道路，在法制的建設(shè)上開始了大眾化的探索。在這一探索的過程中，謝覺哉作為中國共產(chǎn)黨法律工作在當(dāng)時的直接負(fù)責(zé)人，發(fā)揮了關(guān)鍵的作用。他在主持立法的工作中逐漸形成了大眾化的立法思想。這一思想的形成經(jīng)歷了一段曲折的過程，而它又對陜甘寧邊區(qū)立法乃至新中國初期的立法產(chǎn)生了直接的影響。謝覺哉大眾化立法思想是對精英化立法模式的反省和糾正，它在理論上和實踐中是否可行？其具體實施效果如何？大眾化與專業(yè)化、精英化立法之間的關(guān)系我們該如何把握？都值得認(rèn)真探討。

改革開放以來，立法專業(yè)化趨勢加強(qiáng)。如何糾正其中的偏頗，在立法中最大程度地吸收和體現(xiàn)民意，兼顧立法的科學(xué)性與民主性，仍是我們需要認(rèn)真研究的課題，這關(guān)系到國家治理法治化的順利推進(jìn)。

一、 謝覺哉大眾化立法思想的形成

1. 陜甘寧邊區(qū)專業(yè)化立法的嘗試與失敗。1940年初，毛澤東發(fā)表了《新民主主義論》。他認(rèn)為，新民主主義的國家應(yīng)該是為廣大人民所可以接受和認(rèn)可的國家。依據(jù)這一理念，中國共產(chǎn)黨人開始著手在陜甘寧邊區(qū)進(jìn)行政權(quán)建設(shè)的探索，法制建設(shè)是其中的重要一環(huán)。謝覺哉于1942年初當(dāng)選邊區(qū)參議會副議長，成為中共當(dāng)時在法制工作方面的主要負(fù)責(zé)人。

進(jìn)行法制改革需要有得力的人才作為助手。謝覺哉對邊區(qū)原來的司法工作領(lǐng)導(dǎo)人雷經(jīng)天等人有所不滿，法制改革不能靠這些原有的司法工作領(lǐng)導(dǎo)人。與此同時，從全國各地源源不斷地涌進(jìn)延安的愛國知識分子中不乏法律專業(yè)人士，如李木庵、張曙時、魯佛民、朱嬰、何思敬等。因此，正苦于法制改革無人可用的謝覺哉對以李木庵等法律專業(yè)人士表現(xiàn)出了極大的熱情，邊區(qū)法制工作的重要崗位很快便由這些人所掌握。在謝覺哉的支持下，邊區(qū)開始了以建立規(guī)范化、專業(yè)化的法律制度為主要目標(biāo)之一的法制改革運(yùn)動。1942年5月，李木庵被任命為陜甘寧邊區(qū)高等法院代理院長，成為法制改革的具體領(lǐng)導(dǎo)者。他上任后即著手制定各種審判法規(guī)作為判決的法律依據(jù)。

然而，隨著改革的推進(jìn)，專業(yè)化立法在實施的過程中遇到了很多的問題，導(dǎo)致謝覺哉對改革乃至李木庵等人發(fā)生了質(zhì)疑。謝覺哉在1943年8月25日的日記里寫到：“過去審判委員會實際在靠不住的秘書手里，不對的處所頗多”。謝覺哉所指的“秘書”主要就是從國統(tǒng)區(qū)來的那些法律專家，謝覺哉認(rèn)為他們是“靠不住的”，主要指政治不過關(guān)、脫離實際。在他看來，“新的法律，不止內(nèi)容要沖破舊的范圍，而且形式也不容為舊形式拘束，要使廣大人民能了解”。他最后認(rèn)定，“毛病就出在這里。新法學(xué)會是十足的舊法學(xué)會。舊的法學(xué)，這里不需要”。

謝覺哉的指責(zé)并非沒有道理。新頒布的法律中規(guī)定了很多嚴(yán)格的法律程序，對于陜甘寧邊區(qū)民眾而言，法院處理案件不迅速，既耽誤生產(chǎn)，費(fèi)用又多，它們實施后沒有從民眾那里獲得好的反饋。新的法律也被指責(zé)偏向地主富農(nóng)，“許多農(nóng)民，甚至黨的高層領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為，共產(chǎn)黨掌握的邊區(qū)法院竟會作出有利于地主和富農(nóng)的判決，感到十分義憤和不可理解”。1943年12月李木庵被迫辭去了職務(wù)，法律專家主導(dǎo)下法制改革失敗了。

導(dǎo)致這種專業(yè)化立法嘗試失敗的主要原因在于李木庵等人對邊區(qū)的實際情況考慮不充分，也沒有進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)查。新的法律制度更多的是以他們所掌握的《六法全書》知識為模板而創(chuàng)建的。這種法律制度難以適合邊區(qū)物質(zhì)文化落后、法律意志匱乏的實際，無法得到邊區(qū)民眾的支持。當(dāng)然，整風(fēng)運(yùn)動等政治因素也起到了很大的作用。

2. 謝覺哉大眾化立法思想的確立。陜甘寧邊區(qū)專業(yè)化立法模式的失敗，使謝覺哉重新思考了立法模式的選擇方向。謝覺哉認(rèn)為：“過去舊中國請外國人來編寫法律，雖然很快寫好了，而且也頒布了，可是中國人民不要。……我們的法，要從實際出發(fā)，即具體的實際情況和經(jīng)驗中，摸索出規(guī)律來”。這段話的批評同樣適用于邊區(qū)的專業(yè)化立法，法律專家制定的這些法律在謝覺哉看來難以符合邊區(qū)的情理和實際需求?！斑厖^(qū)民主政權(quán)是自下而上真正建立在人民大眾上的?！币虼?，邊區(qū)的立法也應(yīng)該走大眾化道路。

二、 謝覺哉大眾化立法思想的內(nèi)涵

1. 謝覺哉大眾化立法思想的含義。大眾化立法思想是謝覺哉立法思想體系中的核心觀點(diǎn)。毛澤東認(rèn)為，大眾化就是“思想感情和工農(nóng)兵大眾的思想感情打成一片”。這個解釋同樣適用于法制領(lǐng)域。謝覺哉的大眾化立法思想就是說立法所服務(wù)的對象應(yīng)該是人民大眾，立法的依據(jù)、使用的語言、形式內(nèi)容等應(yīng)與廣大人民的現(xiàn)實需求保持一致，并且法律要從人民大眾的實踐中提煉出來。大眾化立法不僅體現(xiàn)在立法的內(nèi)容上要符合大眾的需求，在立法的程序上也要讓民眾能夠廣泛參與。要做到立法的大眾化，一方面應(yīng)積極主動、廣泛地聽取人民群眾的意見，吸收他們參加整個法律的創(chuàng)制過程，使法律更好地反映人民群眾的意志和利益;另一方面，法律用語要簡明，淺顯易懂，便于人民群眾掌握。這就是謝覺哉大眾化立法的基本含義。

2. 謝覺哉大眾化立法思想的主要內(nèi)容。大眾化立法思想是中國共產(chǎn)黨群眾路線在立法工作中貫徹的必然結(jié)果。謝覺哉認(rèn)為法律應(yīng)該來源于人民群眾的實踐，“法律是從群眾中來的，把群眾意見，加以洗煉，洗去不好的，煉出好的，用法律形式固定起來”。謝覺哉認(rèn)為，大眾自己最清楚他們的切身利益和需求所在。

在實現(xiàn)“與人民大眾的思想感情打成一片”的要求上，謝覺哉十分強(qiáng)調(diào)立法要符合“情理”， 法律合情合理才能為人民群眾所接受?！皣袂槭卤境！?，國法和民情是在一起的，“情理”就蘊(yùn)藏在于國家的日常運(yùn)轉(zhuǎn)和老百姓的日常生活中。

大眾化立法思想如何實現(xiàn)呢？謝覺哉認(rèn)為重要的一條便是：“司法要兼做立法的工作——從經(jīng)驗中創(chuàng)建法律”。他認(rèn)為，要實現(xiàn)大眾化立法，司法工作者肩負(fù)著重要的責(zé)任。尤其是在陜甘寧邊區(qū)創(chuàng)建新民主主義新法制的背景下，司法與立法相分離的做法已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的要求。謝覺哉對司法工作者強(qiáng)調(diào)：“不是等立好了法讓我們來司，而是要我們在司法的過程中，去分析社會狀況，積累司法經(jīng)驗，作為立法的依據(jù)和準(zhǔn)備”。而且，謝覺哉認(rèn)為，由司法來兼做立法的工作是具有普遍性和長久性的。因此，他要求司法人員在工作中認(rèn)真總結(jié)和積累司法經(jīng)驗，以供立法之用。依照這個思路，中國共產(chǎn)黨人總結(jié)司法經(jīng)驗創(chuàng)造了一些新的制度，比如死緩制度、管制制度等。

三、 對謝覺哉大眾化立法思想的評價

1. 大眾化立法思想的必要性和可行性。一般來講，立法技術(shù)中有超前、滯后和同步三種方式。其中，同步立法是常規(guī)手段，超前和滯后都是非常規(guī)的。超前的立法，即在一定社會關(guān)系形成之前便預(yù)先以立法的形式對這種社會關(guān)系作出調(diào)整顯然有悖于法理常識和立法實踐的基本經(jīng)驗。清末和民國時期，中國法律近代化過程由于其被迫性和急迫性，立法具有明顯的超前性，當(dāng)時中國社會的基礎(chǔ)還是農(nóng)業(yè)文明下的社會關(guān)系，效仿西方工商業(yè)文明的社會關(guān)系制定出的法律難以與中國的社會銜接，法律在實施過程中產(chǎn)生了諸多的問題。謝覺哉大眾化立法思想正是對這種超前立法的糾正，它要求立法從中國的現(xiàn)實社會關(guān)系來出發(fā)。

大眾化立法思想確實曾在實踐中取得過一些成果。比如1954年的《憲法》和建國初期制定的《婚姻法》、《兵役法》就很好地體現(xiàn)了民眾的參與，立法效果良好。但是，我們要看到，大眾化立法模式的開展是有特殊條件的。當(dāng)時的社會關(guān)系比較簡單，利益比較單一，黨群關(guān)系、干群關(guān)系比較簡單，人民對黨和政府的感情比較淳樸。在政府內(nèi)部分工也比較簡單。

2. 大眾化立法思想的局限。大眾化立法也有不可避免的缺陷。第一，它需要特定的條件才能實現(xiàn)，人力物力耗費(fèi)巨大，所需要的條件很高，在現(xiàn)實中的可操縱性不強(qiáng)。第二，大眾化立法自身通常也會存在一些弱點(diǎn)，比如難于組織、欠缺知識、意見分散或者盲目跟風(fēng)、忽視義務(wù)、效率低、行動力差等。第三，缺少了專家對社會上的各種感性立法訴求匯總和理性分析的過程，任由大眾隨意立法，容易導(dǎo)致立法上多數(shù)人的暴政。其實，謝覺哉在以大眾化立法思想為指導(dǎo)創(chuàng)制新法律的過程中，也遇到了困難。比如建國前后曾嘗試了民法典的起草，后來不了了之。通過大眾化司法總結(jié)立法經(jīng)驗的設(shè)想在現(xiàn)實中的可操作性較差。因為這既需要穩(wěn)定的社會環(huán)境，也需要長久的時間，還要有得力的領(lǐng)導(dǎo)、司法機(jī)關(guān)的配合以及民眾的積極參與，這些條件很難同時齊備。

因此，大眾化立法思想雖然是一種最為民主的立法模式，但是在操作性方面存在著較大的局限性，可以說是一種理想化的立法模式。我們要正視它的局限之處。

3. 社會條件變遷后對專業(yè)化立法的需求。大眾化立法思想的產(chǎn)生是中國共產(chǎn)黨人奪取政權(quán)時期革命大無畏精神和強(qiáng)烈責(zé)任感的體現(xiàn)。在風(fēng)起云涌的革命年代，它也是中國共產(chǎn)黨爭取民眾支持、徹底摧毀舊政權(quán)的合理選擇。不過，中國共產(chǎn)黨取得全國政權(quán)后，社會條件發(fā)生了巨大的變化，在陜甘寧邊區(qū)等農(nóng)村落后地區(qū)的成功立法經(jīng)驗在運(yùn)用到城市的立法后遭遇了挫折。社會條件的變化和時代背景的轉(zhuǎn)換要求立法工作的思路也要轉(zhuǎn)變。大眾化立法思想所體現(xiàn)出的民主精神要繼續(xù)堅持，但是在陜甘寧邊區(qū)較為落后的社會條件下的某些具體做法就缺少合理性了。

改革開放后，中國放棄了階級斗爭為綱的路線，也承認(rèn)對于中國傳統(tǒng)的和西方資產(chǎn)階級的法律可以批判地繼承與參考。因此，對于我們而言，可資參考的立法經(jīng)驗和資料其實非常充足，如果仍然堅持白手起家，那就是既不科學(xué)，也不明智的。當(dāng)前的中國，社會關(guān)系復(fù)雜化、利益格局多元化;社會進(jìn)步，科技發(fā)展，很多立法確實需要專業(yè)知識，不是普通民眾所能掌握。這都大大增加了大眾化立法的操作難度。立法向著專業(yè)化和正規(guī)化的方向發(fā)展，是社會關(guān)系復(fù)雜化和社會進(jìn)步的客觀要求。

4. 實現(xiàn)立法大眾化與專業(yè)化的協(xié)調(diào)。在中國立法向著專業(yè)化和正規(guī)化發(fā)展的同時，立法如何充分、及時反映民眾的訴求和利益，如何防止立法精英化的弊端，仍然是擺在我們面前的一個重要課題。

隨著立法專業(yè)化程度越來越高，諳熟法律的專家們會形成共同的話語，并日益與大眾話語相分離，這種現(xiàn)象被稱作為立法的“精英化”。立法權(quán)走向精英化會使得法律語言和大眾語言存在越來越大的距離，導(dǎo)致立法脫離社會現(xiàn)實，造成立法與大眾的疏遠(yuǎn)，損害大眾對法律的信賴和認(rèn)同，法律實施的難度大大增加。當(dāng)前立法中很多“職業(yè)病”式的立法弊端。比如關(guān)于“子女常回家看看”的立法、“網(wǎng)絡(luò)謠言轉(zhuǎn)發(fā)500次入罪”的司法解釋等等，一出爐就引起大眾輿論的嘲諷。立法的精英化的本質(zhì)是對立法權(quán)的壟斷，是立法專業(yè)化的異化結(jié)果，需要我們警惕。對于這種異化，這就需要大眾的參與，確保民眾廣泛、有效地參與立法，防止專業(yè)化異化為精英化。協(xié)調(diào)好立法的專業(yè)化與大眾化的關(guān)系才能實現(xiàn)立法的科學(xué)與民主。

四、 結(jié)語

清末變法以來，中國人在立法中要解決立法的科學(xué)性和民主性兩個問題。中國近現(xiàn)代立法過程中精英化立法模式照搬西方法律，忽視了國情和大眾的需求，并沒有給中國帶來科學(xué)、民主的良法。正如習(xí)總書記所說“解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法”。謝覺哉大眾化立法思想正是對科學(xué)、民主的立法模式的積極探索。以全面推進(jìn)依法治國為主題的中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會的公報也指出，我國的法治建設(shè)還存在許多不適應(yīng)、不符合的問題，主要表現(xiàn)為：“有的法律法規(guī)未能全面反映客觀規(guī)律和人民意愿，針對性、可操作性不強(qiáng)，立法工作中部門化傾向、爭權(quán)諉責(zé)現(xiàn)象較為突出”?？梢?，提高立法的質(zhì)量，追求科學(xué)、民主的法律是我們今后需要努力的方向。

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中多次提到“治理”一詞，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新國家治理體制。有學(xué)者指出，相比以前的“管理”而言，“治理”使得公民的積極性、主動性得以最大程度的發(fā)揮，公民參與社會生活的熱情高漲，公民之間的合作進(jìn)一步密切，有利于社會的文明進(jìn)步，是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政理念的新變化。這種變化其實也是對謝覺哉為代表的中共早期領(lǐng)導(dǎo)人的探索的精神與開拓的勇氣的回應(yīng)。我們在順應(yīng)立法專業(yè)化趨勢的同時，要采取相應(yīng)的措施防止專業(yè)化異化為精英化，要盡量擴(kuò)大立法的公眾參與，讓專家與大眾都充分發(fā)揮作用，實現(xiàn)立法專業(yè)化和大眾化的協(xié)調(diào)，這樣才能制定出高質(zhì)量的法律，為實現(xiàn)國家治理的法治化奠定堅實的基礎(chǔ)，從而最終實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。

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基金項目：中國法學(xué)會董必武法學(xué)思想研究會2014年研究課題項目重點(diǎn)課題“董必武人民司法觀與新中國司法文明建設(shè)”（項目號：DH（2014）Aa01）。

作者簡介：趙曉耕（1960-），男，漢族，北京市人，中國人民大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國人民大學(xué)法學(xué)院革命根據(jù)地法制研究所副所長。研究方向為中國法制史;段俊杰（1983-），男，漢族，山東省平原縣人，中國人民大學(xué)法學(xué)院2012級法律史專業(yè)博士生，研究方向為中國法制史。

收稿日期：2014-12-08。