推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的思考

黃成

摘要：我國城鄉(xiāng)之間在義務教育、社會保障、公共文化、就業(yè)機會等方面存在著失衡現(xiàn)象。實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化至少應采取以下措施：徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、深化公共財政和轉(zhuǎn)移支付制度的改革，增強地方政府尤其是基層政府供給農(nóng)村公共服務的能力、健全基本公共服務的供給機制。

關(guān)鍵詞：基本公共服務；均等化；公共財政；轉(zhuǎn)移支付

一、引言

實現(xiàn)基本公共服務均等化是我國公共財政體制改革的一個重要目標，目前在國內(nèi)，劉巖、嚴長遠等論述了基本公共服務均等化的內(nèi)涵，方東霖、陳辰、葉映紅等從財政體制的角度，張曙光、王麗婭、耿衛(wèi)新等從農(nóng)村基本公共服務供給機制角度，探討了城鄉(xiāng)基本公共服務不均等的原因。鄒紅、劉尚希、張建雄等從財政體制改革的角度，胡建國、張鵬順、曹忻等從轉(zhuǎn)移支付的角度，研究了實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的路徑。但上述學者對城鄉(xiāng)基本公共服務不均等的原因分析及所提出的政策建議缺乏從政策到體制機制的系統(tǒng)梳理和對農(nóng)村基本公共服務具體問題的探討。鑒于此，本文試圖在已有研究成果的基礎上，從城鄉(xiāng)基本公共服務的供給現(xiàn)狀出發(fā)，重點從對財政、轉(zhuǎn)移支付、供給機制的視角梳理形成城鄉(xiāng)基本公共服務不均等的原因，并根據(jù)分析提出有針對性的建議。

二、城鄉(xiāng)基本公共服務的差距現(xiàn)狀

我國目前城鄉(xiāng)基本公共服務的差距主要表現(xiàn)在：1、基礎教育發(fā)展失衡。與城市相比，農(nóng)村基礎教育在發(fā)展水平、經(jīng)費投入、辦學條件、師資隊伍等方面存在巨大差距。2、社會保障的差異。目前農(nóng)村的保障領域僅涉及醫(yī)療、養(yǎng)老、低保、特困戶基本生活救助等社會保險制度，而失業(yè)、工傷、生育保險、住房保障等社會福利基本沒有。[1]3、公共文化服務的不均等。農(nóng)村文化活動總量偏少，形式陳舊，封建迷信、宗教勢力等不良文化現(xiàn)象在農(nóng)村蔓延。4、就業(yè)機會的不均等。對于來自城市和農(nóng)村的勞動者，政府或企業(yè)會有意無意地區(qū)別對待，農(nóng)民工只能從事“臟、累、苦、險”的工作，很難進入一些正規(guī)的部門。

三、城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的成因分析

（一）城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟發(fā)展政策

政府向城市傾斜的經(jīng)濟發(fā)展政策是造成城鄉(xiāng)基本公共服務差距的根源。建國初期，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力不強的情況下，為了盡快發(fā)展工業(yè)，實現(xiàn)超趕西方的目標，政府采取了控制農(nóng)業(yè)人口大規(guī)模地向工業(yè)轉(zhuǎn)化的政策。1958年戶籍制度的建立標志著城鄉(xiāng)二元社會的開始。這一二元經(jīng)濟發(fā)展政策最終導致了在戶籍、就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老保障等方面客觀上的城鄉(xiāng)隔離，從而造成城鄉(xiāng)享受公共服務機會的不均等。

（二）國家和地方政府事權(quán)與財權(quán)配置不合理

1993年分稅制改革之后，財權(quán)向上集中，事權(quán)逐級下放，導致基層政府的財力無法保障其基本公共服務的供給職責。如圖一所示，從1993年開始，中央公共財政收入急劇上升，同時支出緩慢下降，收支盈余巨大；反觀地方政府公共財政收入在1993年急劇下降，同時支出緩慢上升，財政赤字逐年擴大。分稅制改革的最終結(jié)果就是削弱了基層政府提供農(nóng)村公共服務的能力，進而加劇了基本公共服務的非均等化問題。據(jù)統(tǒng)計，我國財政收入中中央與地方的平均比例為44.9：55.1，而平均支出的比例為30.8：69.2，其中一般性公共支出的比例約為11.8：88.2。而在許多國家中央政府支出占全國總支出中的比重都比較高，如英、法、美三國中央和地方支出比例分別為78：22、82：18、52：48，中央政府承擔了主要的支出責任。[2]

資料來源：《中國統(tǒng)計年鑒2014》。

（三）農(nóng)村基本公共服務供給機制的不合理

1.供求結(jié)構(gòu)失衡

當前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品出現(xiàn)了供給不足和供給過剩并存的結(jié)構(gòu)不合理現(xiàn)象。例如，一些地方政府大搞形象工程或政績工程，修建歌舞劇院、音樂噴泉、公園廣場等，實際上這些公共設施在落后地區(qū)無法得到充分有效的利用，反而浪費了大量資源。相比之下，飲用水建設、交通、農(nóng)田灌溉設施等農(nóng)民急需的公共產(chǎn)品則供給不足。由于受到行政體制的約束，農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給多由上級政府決定，而農(nóng)民的真實需求無法得到滿足。[3]

2.供給主體單一，無法滿足需求

農(nóng)村的基本公共服務供給主要是由政府來承擔，一方面由于該項目幾乎不具備盈利能力，在沒有激勵機制的前提下根本吸引不了民間資本；另一方面這類型的項目建設涉及到諸多手續(xù)和程序，使私人資本的進入遇到很大的困難。

四、實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的路徑思考

（一）破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)機會均等

破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，一是要實現(xiàn)教育均等化，進一步改善農(nóng)村辦學軟硬件設施，鼓勵年輕教師到農(nóng)村教學，同時完善國家和社會資助經(jīng)濟困難學生制度，部分留守兒童區(qū)域建立幫扶制度，確保農(nóng)村居民享有均等的受教育機會。二要盡快建立全國統(tǒng)一的社會保障制度和人力資源市場，逐步放寬大中城市的戶口限制，確保農(nóng)村居民享有均等的社會保障和就業(yè)機會。三要由政府設立專項基金對符合條件的農(nóng)民工進行專業(yè)技能培訓，出臺規(guī)章制度保證農(nóng)民工就業(yè)機的會均等。

（二）完善公共財政管理體制與轉(zhuǎn)移支付制度

1.科學劃分事權(quán)，地調(diào)整各級政府的財力分配格局

科學劃分各級政府的事權(quán)，是對分稅制改革的重要補充。要根據(jù)公共產(chǎn)品性質(zhì)和外部性大小從新劃分各級政府的事權(quán)，改革和規(guī)范現(xiàn)行的分稅制體制，調(diào)整各級政府的利益格局，合理劃分各級財政主體稅種收入的歸屬。目前中央和地方政府的財力分配格局導致原本應該得到較多轉(zhuǎn)移支付以提高公共設施建設水平的鄉(xiāng)村，卻由于種種原因一直得不到轉(zhuǎn)移支付資金的支持。所以建立省級以下政府間的轉(zhuǎn)移支付體系時，必須重視對鄉(xiāng)村財政資金的轉(zhuǎn)移，以縮小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)平衡發(fā)展。

2.利用再分配機制，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

由于部分地方政府財力吃緊，在排除了稅收不努力因素后仍難以籌集到充足資金提供基本公共服務的情況下，利用再分配機制，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)顯得尤為重要。具體來說，提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比，適度限制專項轉(zhuǎn)移支付，消除不規(guī)范的稅收返還?？茖W管理轉(zhuǎn)移支付的項目、金額、方向，并提高管理的透明度。這樣不僅可以提高財政資金的總體使用效率，而且還可以促進各種生產(chǎn)要素在地區(qū)間的合理流動，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（三）健全農(nóng)村基本公共服務的供給機制

1.構(gòu)建農(nóng)村公共服務需求表達的平臺

一方面在農(nóng)村構(gòu)建農(nóng)村公共服務需求表達的平臺，如組建村民團體協(xié)會，定期召開需求反饋會議，使政府了解農(nóng)民對公共服務的需求信息。另一方面由這些協(xié)會作為政府和農(nóng)民大眾的溝通平臺，由協(xié)會選舉代表對公共服務建設項目投票表決，發(fā)揮村民自治的作用。

2.鼓勵民間資本進入農(nóng)村公共服務項目

政府要充分發(fā)揮對民間資本進入的導向作用，建立投資的激勵機制。一是繼續(xù)保持財政支出對農(nóng)村基礎性建設的投入，保證投入的持續(xù)性。二是政府要為吸引民間資本、工商資本和外國資本投向農(nóng)村，應該出臺一些鼓勵“三資”的優(yōu)惠政策，大力組織開展農(nóng)業(yè)招商引資活動。三是要改變財政投入方式，減少政府直接辦項目，可以通過合同、購買等方式，將公共服務的供給承包給其他主體，加大民間辦項目的補助。使政府資金和民間資金相結(jié)合，建立多元的投入新機制。（作者單位：福建師范大學經(jīng)濟學院）

參考文獻：

[1]允春喜.城鄉(xiāng)公共服務均等化：意義、問題與對策（J）.科學與管理，2010，（3）

[2]周波.政府間財力與事權(quán)匹配問題研究（M）.大連：東北財經(jīng)大學出版社，2009，170-180

[3]徐同文，王郡華.城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展概論（M）.濟南：山東大學出版社，2006，165-168