當前農(nóng)民信訪問題研究

支艷嬌

摘要：本文通過對內(nèi)蒙古D村農(nóng)民上訪事件的個案分析，認為，當前我國農(nóng)村信訪形勢依然嚴峻。農(nóng)民信訪無序、高發(fā)。本文闡述了農(nóng)民信訪中存在問題的原因，即農(nóng)民傳統(tǒng)維權(quán)觀念的束縛、農(nóng)民整體素質(zhì)不高、農(nóng)民信訪制度體系存在缺陷、司法權(quán)威的缺失、基層干部行為不當，與信訪農(nóng)民缺少溝通。為解決農(nóng)民信訪問題，本文從加強教育和法治宣傳、營造和諧信訪氛圍、建立農(nóng)民信訪代理制度、創(chuàng)制《信訪法》四個方面提出對策。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民；信訪：對策

一、沖突的表達與上訪的鋪敘

事故發(fā)生于2012年10月13日。發(fā)生地點是內(nèi)蒙古自治區(qū)D鄉(xiāng)D村。肇事方：D鄉(xiāng)人民政府。D鄉(xiāng)位于D縣東部，全鄉(xiāng)七個行政村，十五個自然村，總戶數(shù)1428戶，總?cè)丝?369人，總面積102平方公里，總耕地面積13250畝，農(nóng)民人均純收入1730元/年，經(jīng)濟來源主要靠傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)，鄉(xiāng)政府運轉(zhuǎn)靠財政支撐運行，是全國六大貧困縣之一D縣十四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)。受害方：D鄉(xiāng)D村村民張某，男，現(xiàn)年42歲，全家三口人，愛人李某，現(xiàn)年40歲，身高1.5米，雙腿呈X型，殘疾人。兒子小栓，現(xiàn)年16歲，患腎病綜合癥，由于長期用激素，頭特別大，生活不能自理，唯有丈夫身體健康，頭腦清楚，但好吃懶做，單靠種地維生，孩子看病欠下不少債務(wù)。

事故發(fā)生及解決過程：2012年10月13日鄉(xiāng)長R陪同上級單位一行五人乘坐鄉(xiāng)政府小車由鄉(xiāng)政府司機駕駛，驗收生態(tài)工程項目，忙碌了一天，下午四點多返回鄉(xiāng)政府途中行至圪連村三岔路口正遇反方向通鄉(xiāng)班車停在路口下人，小車緩緩錯車，突然從班車上下來一中年男子張某，司機剎車已晚，左車輪已碾過張的腳面。頓時，該男子抱腿痛哭、大聲呼叫，周邊村民圍觀，帶隊鄉(xiāng)長迅速下車，查看傷情、呼叫家屬、抬扶傷者隨車送縣醫(yī)院救治。由于事發(fā)緊急、頭腦膨脹，現(xiàn)場當時破壞，也未報警，證人、證據(jù)全沒留下，只通知書記派人去縣醫(yī)院幫忙，直到晚上12點醫(yī)院事務(wù)處理完畢。

經(jīng)縣醫(yī)院全身檢查，結(jié)論是：右腿小指骨裂縫，腳尖肌肉拉傷，建議留院輸液治療三天后回家休養(yǎng)。全體參與者認為是一起小的交通事故，鄉(xiāng)政府同意縣醫(yī)院的治療方案，押金5000，派一人留醫(yī)院專職服務(wù)，書記、鄉(xiāng)長每天去醫(yī)院看望一次，病人及家屬也答應(yīng)輸幾天液消腫后回家休養(yǎng)。三天治療完畢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)按縣醫(yī)院診療建議與家屬商量出院等事宜，答復(fù)暫不出院，理由是腫痛更嚴重，需繼續(xù)治療，協(xié)商未果，只能尊重傷者的意見。由于第一次協(xié)商不成，鄉(xiāng)政府預(yù)感受傷方親戚朋友參與，情況越來越復(fù)雜，事故不易解決，于是在事故第三天書面報警，答復(fù)現(xiàn)場已破壞，超時二十四小時時效，由肇事方承擔(dān)全部責(zé)任。

張某在縣醫(yī)院一柱半個月，醫(yī)院多次讓其辦出院手續(xù)，張置之不理，直到院方停止治療仍賴在醫(yī)院不走，此時向鄉(xiāng)政府提出去醫(yī)療水平較好的D市醫(yī)院最后檢查一下，沒什么大問題就回家養(yǎng)病，于是鄉(xiāng)政府派人帶張及家屬直奔D市醫(yī)院做了全面檢查。檢查結(jié)果是沒有問題，腳肌腱拉傷需回家休息養(yǎng)護，不接受住院治療。于是張及家人未經(jīng)鄉(xiāng)政府同意，調(diào)頭轉(zhuǎn)向呼和浩特，住進呼和浩特市鐵路局中心醫(yī)院，鄉(xiāng)政府停供了治療費用，一場普通交通事故轉(zhuǎn)化為村民與政府的“惡戰(zhàn)”。

2012年臘月，張妻子帶著有病的兒子在書記、鄉(xiāng)長家多次哭鬧，要呼和浩特住院費用。答復(fù)讓找有關(guān)部門告狀，由部門解決給多少，我們再給醫(yī)藥費。張妻胡攪蠻纏，每天在家里鬧，張的妻哥把大街上行駛的鄉(xiāng)政府小車扣押，鄉(xiāng)政府報警后由縣交警隊事故科協(xié)商調(diào)解，張方提出先由鄉(xiāng)政府押金十萬元用于呼和浩特看病，鄉(xiāng)政府答復(fù)先看病，最后實報實銷，未達成協(xié)議。隨后張的兩個弟弟分別給書記、鄉(xiāng)長打電話揚言“看好自己的孩子”“全家性命難?！辈?、鄉(xiāng)長堵在大街上擺開打架的陣勢，被逼報案縣公安局，由公安局出面調(diào)解。經(jīng)協(xié)商雙方同意一次性解決：由鄉(xiāng)政府一次性付給張醫(yī)藥費、誤工補助費、陪同費、營養(yǎng)費等十萬五千元整（不含D縣醫(yī)院、D市醫(yī)院兩萬元費用）雙方簽名、押印達成協(xié)議。鄉(xiāng)政府東挪西湊付清費用，事態(tài)暫告一段落，大家安然地過了個年。

2013年3月張反悔協(xié)議，將鄉(xiāng)政府訴至D縣人民法院（張的連襟是法院刑庭庭長），要求鄉(xiāng)政府在公安局調(diào)解的基礎(chǔ)上再增加醫(yī)藥費三萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)認為：已作一次性處理再不承擔(dān)任何責(zé)任。法庭認為原調(diào)解協(xié)議書無法律權(quán)威，宣告無效。通知當事人當庭調(diào)解。鄉(xiāng)政府考慮：作為D縣民告官第一案，社會輿論紛紛，同意法庭調(diào)解，又付給張醫(yī)藥費三萬元，雙方簽署法院調(diào)解協(xié)議書，又安然一段時間。

至此，張拿到鄉(xiāng)政府費用十五萬五千元，在呼和浩特住院半年多，治療期間傷腿不運動，走路完全依靠雙拐，造成傷腿肌肉輕度萎縮，期間無理取鬧、實施自殘、拒不出院，最終院方停止治療，被迫出院。

2013年7月，張從呼和浩特出院后返回D縣，一家三口進駐縣政府走上了一年多“鬧訪鬧事”的道路：第一，鄉(xiāng)長上班路過縣政府門前被堵，一家三口抱腿，羞辱，造成大量群眾圍觀。第二，書記、鄉(xiāng)長在縣常委會議室參加會議，一家三口在樓道哭鬧，沖擊會議室，被逼會議中斷，由派出所強制拉走，在派出所大聲嚎哭，不吃不喝，隨地大小便，后經(jīng)縣檢察院出面勸解才老實走人。第三，縣政府責(zé)成縣司法局解決，局領(lǐng)導(dǎo)了解情況后做了大量的思想工作，張翻臉大鬧司法局，最終精疲力竭，無法解決。第四，張家三口闖入鄉(xiāng)長家中，進門上床蓋被，見食物就吃，隨地大小便，家人被逼離開，后經(jīng)書記勸說，答應(yīng)解決問題后帶走。第五，由于書記沒有盡快滿足要求，張家三口又闖進書記家中停留24小時以上，報警按私闖民宅行政拘留張某，張在看守所內(nèi)絕食，頭碰墻壁，拘留五天后放人。第六，2014年7月縣委組織全縣觀摩，車隊行至D鄉(xiāng)被張堵停，縣領(lǐng)導(dǎo)責(zé)成縣人民法院院長親自解決。

2014年7月25日，D縣人民法院推翻原調(diào)解協(xié)議書，判決D鄉(xiāng)人民政府承擔(dān)村民張某醫(yī)療費、務(wù)工補助費、陪同費、營養(yǎng)費等共計人民幣20.5萬元，鄉(xiāng)政府每月支付張生活補助費500元。最終，一場普通交通事故演化為耗時一年多的村民與鄉(xiāng)政府的“惡戰(zhàn)“，把一個本來不富裕的鄉(xiāng)政府搞的筋疲力盡、負債累累。

從D村農(nóng)民張某的上訪來看，當前農(nóng)民信訪正呈現(xiàn)出一些新的特點：首先，“纏訪”和“鬧訪”增加，過激行為增多。其次，擇機上訪突出，組織化程度加大。最后，信訪動機日趨復(fù)雜，加大了處理難度。

二、當前農(nóng)民信訪存在問題的原因

（一）農(nóng)民傳統(tǒng)維權(quán)觀念的束縛

人治思想的產(chǎn)生和發(fā)展與社會文化有著極其密切的關(guān)系。農(nóng)民所崇尚的“官本位”的思想文化根基有其歷史的必然性，是中國農(nóng)民在上千年的封建政治制度中所遺留的。在許多農(nóng)民的文化意識當中，總把權(quán)力的救濟寄予更高的行政機關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)，“中央是恩人，省里是親人，地方是仇人”就是當前許多農(nóng)民信訪文化意識和心理意識的深刻表達。經(jīng)調(diào)查農(nóng)民信訪的總量有不斷增多的趨勢，從1993年到2005年，全國信訪數(shù)量連續(xù)高漲[1]“信訪洪峰”成為形容信訪形勢不斷嚴峻的一個專有名詞。當農(nóng)民在自身利益受到侵犯而得不到有效解決的情況下，他們往往通過上訪之路來尋求社會對他們自身利益的關(guān)注與認可，最大限度地為問題的解決創(chuàng)造機會。部分上訪者存在所謂的人多力量大和法不責(zé)眾的心理導(dǎo)致無序上訪、纏訪等惡劣情況的發(fā)生。這種不正常的信訪現(xiàn)實也反映出農(nóng)村社會的相對封閉、相對落后以及現(xiàn)代法律文化的嚴重滯后，導(dǎo)致某些方面?zhèn)鹘y(tǒng)文化的影響在很大程度上比現(xiàn)代法治文化更加深遠。

（二）農(nóng)民整體素質(zhì)不高

受我國傳統(tǒng)因素和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施相對落后的影響，農(nóng)民的受教育程度相比較于其他階層來說要低很多，截至2008年，我國農(nóng)民整體文化水平仍相當?shù)?，農(nóng)村居民中初中及以下文化的占84.26%，高中（中專）文化的占14.06%，而大專及以上文化的僅占1.68%[2]，這種文化上的弱勢地位在很大程度上要影響個人，文化素質(zhì)低導(dǎo)致了他們的整體素質(zhì)不高，缺乏集體意識，法制觀念和道德觀念非常淡薄，而利己意識卻很強，一些農(nóng)民考慮問題從個人、小團體的利益出發(fā)，不考慮周圍的群眾利益?；谶@些原因，當農(nóng)民正當?shù)暮秃戏ǖ睦嬉哉５那赖貌坏骄葷鷷r就必然加劇農(nóng)民的上訪。部分群眾總認為政府不會幫助他，認為自己是受害者，一意孤行，達不到要求就誓不罷休。纏訪，無理上訪由此形成。所以農(nóng)民大量信訪的行為也可以說是一種不正?，F(xiàn)象中的必然行為。

（三）基層干部行為不當，與信訪農(nóng)民缺少溝通

很長時間以來，基層干部尤其是鄉(xiāng)村干部的主要工作集中在征收“皇糧國稅”和計劃生育工作上。部分基層干部法律意識淡薄，作風(fēng)簡單粗暴，老百姓一度稱鄉(xiāng)村干部為“要錢，要糧，要命”的“三要”干部，許多老百姓怕干部、躲干部、恨干部。取消農(nóng)業(yè)稅后，一些干部心理波動比較大，不能適應(yīng)形勢的變化，不善于做群眾工作，不善于對群眾進行思想教育，“老辦法不管用、新辦法不會用”，造成群眾意見很大，干群矛盾激化。部分基層干部缺乏民主意識和責(zé)任意識，群眾觀念、法制觀念淡薄，不善于傾聽群眾意見，“以權(quán)代法”、“一言堂”現(xiàn)象較為突出，甚至貪污受賄，徇私枉法。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部存在共同利益關(guān)系，對群眾反映的問題拖、壓，使上級黨委、政府在群眾中的威信下降，干群關(guān)系惡化，造成政府、村委會等基層組織與群眾對立。這些現(xiàn)象使得群眾對基層政府逐漸失去信任。在“農(nóng)民對各級黨委和政府信任度的評價”的調(diào)查中，認為鄉(xiāng)黨委鄉(xiāng)政府“很低”、“較低”的占41.3%，縣委縣政府占26.4%，市委市政府占10.5%，省委省政府占3.5%，黨中央國務(wù)院占1.7%[3]。

基層干部對信訪農(nóng)民缺少溝通意圖，基層干部致力于“社會穩(wěn)定”、“經(jīng)濟發(fā)展”，常常把自己的執(zhí)法行為或為老百姓辦事的行為當作“為民做主”或“造福于民”，認為上級的各種決策是科學(xué)的、行政機關(guān)的執(zhí)法和司法機關(guān)的裁判是正確的，是為群眾根本利益著想的，沒必要再和這些信訪者進行溝通和解釋； 或是認為信訪者的文化水平較低、品質(zhì)惡劣，不具備溝通的條件，難以溝通也沒有必要溝通，這種想法必然加劇了基層干群的緊張關(guān)系，不利于問題的解決。

（四）司法權(quán)威的缺失

在一般情況下，當農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害時，農(nóng)民基于自身社會地位和社會活動能力等方面也會考慮使用別的救濟方式，如和解、仲裁、訴訟等方式。但隨著社會分層和法制增長，司法日益變成一種復(fù)雜、精致和專業(yè)的活動，沒有專門的職業(yè)人士的幫助以及大量成本的投入，受教育程度普遍偏低的農(nóng)民很難駕馭這種現(xiàn)代救濟機制。農(nóng)民無論在財富、知識和社會地位等方面都處于弱勢地位，他們既沒有能力，也沒有資源平等地參與到法制規(guī)定的游戲規(guī)則中去，無力預(yù)測和把握法制的結(jié)果。當農(nóng)民的正當利益在現(xiàn)有制度安排下得不到滿足時，就會出現(xiàn)用非常規(guī)的渠道組織一些臨時的甚至很大的集體性信訪。從農(nóng)民經(jīng)濟利益層面上看，司法救濟的方式是一種成本相當昂貴的救濟渠道，按照規(guī)定提起訴訟、聘請律師、申請鑒定等都是需要花錢的，鑒于糾紛解決的成本與收益，經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱的農(nóng)民往往把經(jīng)濟因素作為他們在選擇救濟方法的首要的衡量因素，農(nóng)民通過對解決糾紛的成本和收益進行權(quán)衡會選擇對自己最有利的權(quán)利救濟方式，很多農(nóng)民選擇成本相對較低的信訪作為權(quán)利救濟渠道。另外，從某種程度上來說，我國的司法體系還不完善，農(nóng)民為了實現(xiàn)自己的合法利益而被迫走上信訪道路。

三、化解農(nóng)民信訪問題的具體對策

（一）加強教育和法治宣傳，推動農(nóng)民信訪法治化

要減少不合理的信訪、鬧訪和纏訪必須大力發(fā)展農(nóng)村教育事業(yè)，提高農(nóng)民的文化修養(yǎng)，培養(yǎng)他們的民主意識、參與意識、法治意識和平等意識，消除他們對官員特權(quán)思想和官貴民賤的錯誤認識，使農(nóng)民充分的了解合法維權(quán)的方式、方法、程序和秩序。從而提高廣大群眾依法行使民主權(quán)利，維護自己的權(quán)益，依法向有關(guān)部門反映問題的能力，規(guī)范上訪秩序，暢通渠道，減少農(nóng)民非理性信訪事件的發(fā)生。提高農(nóng)民的法律素質(zhì)也是引導(dǎo)信訪法制化的重要因素。加強農(nóng)民的法制宣傳教育來武裝深受傳統(tǒng)落后思想對農(nóng)民的束縛是至關(guān)重要的。政府通過對農(nóng)民的普法教育工作加大投入力度進而增強群眾的法制觀念，教育引導(dǎo)農(nóng)民在存在矛盾糾紛的情況下通過合法渠道予以解決。同時應(yīng)該鼓勵和支持城市中的法律工作者和法律志愿者等群體深入農(nóng)村提供法律服務(wù)活動，積極開展法制宣傳教育服務(wù)活動使法制教育深入人心，另外要逐漸形成農(nóng)民通過司法渠道解決糾紛的意識，才能逐步并最終實現(xiàn)信訪法制化，為農(nóng)民信訪法治化的進程提供思想上的保障。

（二）營造和諧信訪氛圍，走出農(nóng)村信訪不和諧的困境

農(nóng)村利益格局的特殊性造成了農(nóng)村信訪環(huán)境的復(fù)雜與不和諧。在農(nóng)村信訪中，“民告官”的形式比較常見，此類事件涉及信訪農(nóng)民、基層領(lǐng)導(dǎo)以及信訪工作人員等多方面關(guān)系。對信訪農(nóng)民自身而言，因狀告政府而承受的壓力是不言而喻的，嚴重的甚至受到人身安全方面的威脅；對基層領(lǐng)導(dǎo)而言，因農(nóng)民信訪而暴露出當?shù)氐囊恍┩怀雒芎蛦栴}，是對他們工作政績的極大考驗，他們對農(nóng)民信訪實際上是很反感的；對信訪工作人員而言，面對信訪農(nóng)民，面對諸多不公平的社會現(xiàn)實，他們沒有任何權(quán)力去解決實際問題，只能將情況如實反映到相關(guān)部門，往往是心有余而力不足。另外，在一些基層領(lǐng)導(dǎo)和信訪工作人員中還存在一種錯誤認識，即認為農(nóng)民信訪大多是在“鬧事”、“訛人”，在一定程度上致使信訪農(nóng)民與基層干部之間、信訪農(nóng)民與信訪工作人員之間的關(guān)系不和諧，嚴重的還會產(chǎn)生相對敵對的狀態(tài)。因此，必須營造和諧的信訪氛圍，通過暢通的信訪渠道來有效地保障農(nóng)民的合法權(quán)益。具體地講，要重點做好以下兩個方面的工作：一是基層領(lǐng)導(dǎo)干部要徹底轉(zhuǎn)變對農(nóng)民上訪現(xiàn)象的錯誤認識，充分發(fā)揮信訪制度在促進農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定中的作用?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部要將信訪工作視為體察村情民意的“寒暑表”，視為密切聯(lián)系農(nóng)民群眾的重要渠道，視為收集社會信息、消解社會矛盾、維護農(nóng)村穩(wěn)定、的有力途徑。在農(nóng)村社會公共事務(wù)管理中，基層政府唯有始終懷著“全心全意為人民服務(wù)”的理念，不斷增強“主體———顧客”導(dǎo)向意識[4]，才能得到廣大農(nóng)民群眾的理解、擁護和支持，從根本上減少信訪的誘致因素，才能有效改變基層領(lǐng)導(dǎo)干部“談信訪而色變”的心態(tài)。二是要充分保障信訪農(nóng)民的切身利益。提高基層組織干部的法律意識和處理事件的能力，讓領(lǐng)導(dǎo)干部首先要樹立法制觀念，用法制思維來武裝頭腦，不能出現(xiàn)對農(nóng)民信訪打擊報復(fù)甚至“劫訪”的行為?；鶎宇I(lǐng)導(dǎo)干部要積極重視農(nóng)村信訪，深入調(diào)查農(nóng)民信訪的原因、所遇到的困難和問題，對于能由鄉(xiāng)村出面解決的信訪事端，應(yīng)盡量把問題解決在基層。要堅決保障農(nóng)民的根本利益，在農(nóng)民信訪問題處理過程中，不能采取“踢皮球”、拖拉等消極態(tài)度，要“想農(nóng)民所想，急農(nóng)民所急”，使農(nóng)民群眾心悅誠服，從而減少發(fā)生信訪的可能性。

（三）建立農(nóng)民信訪代理制度，實現(xiàn)高效低耗信訪

為了緩和當前我國嚴峻的農(nóng)村信訪形勢，讓更多的主體參與農(nóng)村信訪成本與效率問題的解決，根據(jù)農(nóng)民組織性不足、掌握資源貧乏等特征，可以設(shè)立信訪代理制度。信訪代理制度是指對于困難程度較大的信訪事項，農(nóng)民通過依法聘請代理人，并委托其代理農(nóng)民信訪的制度。在代理過程中，代理人既可以是組織，也可以是個人。在代理人員選擇上，既可以選擇基層領(lǐng)導(dǎo)干部，也可以選擇當?shù)剞r(nóng)村比較有威望的老黨員。代理人與信訪人簽訂群眾信訪事項代理委托書，委托人全面準確委托代理者投訴、反映的信訪事項。這樣有利于農(nóng)民準確地反映自身利益訴求，放大農(nóng)民自身的聲音和力量，提高信訪效率。比如遇到信訪人無書寫能力的，代理人員可以代為整理文字材料；遇到多人采用走訪形式、提出共同信訪事項的，代理人員可以引導(dǎo)信訪人推選代表。同時，代理人員可以幫助信訪人確定信訪事項的主辦責(zé)任部門（單位），并且可以應(yīng)信訪人的要求，采取代訪、陪訪等方式，向信訪事項處理責(zé)任部門咨詢、反映問題，對這些部門進行催促，加快問題的處理和解決。針對我國農(nóng)村信訪代理成本高的現(xiàn)狀，信訪代理制度需要重點在降低信訪成本方面下工夫，可以采取兩種途徑減少信訪代理費。一種途徑是費用分攤方法。對于一些多數(shù)信訪人反映相同問題的信訪代理，可以將其合并，費用分攤。另一種途徑是政府支持。在經(jīng)濟條件允許的地方，可以考慮由基層政府設(shè)立信訪基金，支持農(nóng)民聘請信訪代理人進行有效信訪。

（四）創(chuàng)制《信訪法》，為信訪活動提供制度保障

隨著改革開放的逐步深入，我國的法制建設(shè)取得了很大進步。但對于信訪工作來講卻是一個缺陷，也正是出于此種缺陷，當前在一些地方才發(fā)生和存在許多的無序上訪事件，影響了社會和諧。筆者建議首先要加快信訪方面的立法工作，創(chuàng)制《信訪法》。早在2004 年就有人大代表呼吁應(yīng)出臺《信訪法》。在近些年的兩會上，依然有代表提出要盡早出臺《信訪法》。在信訪職業(yè)化的建構(gòu)中，制度體系的構(gòu)建已經(jīng)是不可或缺的設(shè)計。可是，目前僅以《信訪條例》為信訪主體的法規(guī)，并不能夠解決信訪制度所面臨的各種困境。此外，還可以考慮我國現(xiàn)實的社會情況以及農(nóng)民自身的情況，出臺專門的《農(nóng)民信訪法》，逐步引導(dǎo)農(nóng)民走出“信訪而不信法”的怪圈。因此，創(chuàng)制信訪法就顯得尤為必要。（作者單位：內(nèi)蒙古大學(xué)）

注解：

①本文對所涉及的地名都作了技術(shù)處理，為行文方便，市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村均統(tǒng)一以D 來代替。

參考文獻：

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