民辦教育管理體制創(chuàng)新研究

黃男

摘 要：21世紀(jì)前20年是我國社會經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的新時期，實(shí)施科教興國、人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，把沉重的人口負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)化為豐富的人力資源優(yōu)勢，全面推進(jìn)小康社會的建設(shè)要求繼續(xù)實(shí)現(xiàn)教育的適度超前發(fā)展，而單靠增加政府財力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足教育規(guī)模擴(kuò)張和質(zhì)量提升的需要，大力發(fā)展民辦教育已經(jīng)成為必然的歷史選擇。

關(guān)鍵詞：民辦教育；管理；扶持；規(guī)范

2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱“《綱要》”）明確提出，民辦教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)和促進(jìn)教育改革的重要力量；各級政府要把發(fā)展民辦教育作為重要工作職責(zé)。三個“重要”連用，體現(xiàn)了國家對發(fā)展民辦教育的高度重視。黨的十八大報告再次強(qiáng)調(diào)要“鼓勵引導(dǎo)社會力量興辦教育”。

一、民辦教育在中國教育體系中的地位

20世紀(jì)70年代末80年代初，人民群眾對接受教育的渴求愈來愈強(qiáng)烈，但是，公辦教育資源卻難以滿足。于是，民辦教育就作為對公辦教育的補(bǔ)充應(yīng)時而生，滿足了一部分人的教育需求。隨著時間推移，民辦教育從非學(xué)歷教育拓展到學(xué)歷教育，從單純的文化補(bǔ)習(xí)、學(xué)科培訓(xùn)，拓展到學(xué)前教育、基礎(chǔ)教育、高中階段教育、高等教育和職業(yè)教育，至20世紀(jì)末21世紀(jì)初，民辦教育已逐步形成門類齊全、具有相當(dāng)規(guī)模的體系，成為了我國教育事業(yè)的重要組成部分。

進(jìn)入21 世紀(jì)后的十幾年里，民辦教育在我國教育體系中的地位又增加了新的含義，它與公辦教育的功能分野越來越清晰，這就是：公辦教育承擔(dān)公益性、普惠性的教育功能，保證每一個公民接受教育的平等權(quán)利；民辦教育則滿足一部分人民群眾日益強(qiáng)烈的多樣化、個性化的選擇教育需求。只要研究一下西方發(fā)達(dá)國家教育體系和大多數(shù)教育較發(fā)達(dá)的發(fā)展中國家教育體系就會發(fā)現(xiàn)，公立教育與私立教育各自承擔(dān)的教育功能也大體如此。

二、我國民辦教育與西方民辦教育的差別

西方國家的民辦教育早已介入了資本市場，它們建立起來的學(xué)校教育基金十分雄厚。以哈佛大學(xué)為例，它的“哈佛教育基金”的資金總量已達(dá)到300億美金，且每年還在持續(xù)增長。反觀我國的民辦大學(xué)，現(xiàn)在主要還是以收取學(xué)費(fèi)來維持學(xué)校運(yùn)轉(zhuǎn)。因此，現(xiàn)階段的中國民辦教育在辦學(xué)資金上根本就無法與西方私立名牌大學(xué)相比。

此外，我國民辦教育在辦學(xué)環(huán)境上也遠(yuǎn)不如西方名校，還沒有真正享有與公辦學(xué)校一樣的法律地位；學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有完善、健全，家族式管理在不少民辦大學(xué)依然存在；學(xué)校管理人才十分缺乏，沒有學(xué)養(yǎng)深厚的教育大家領(lǐng)軍。

三、各級教育行政部門正確引導(dǎo)，依法管理

在民辦教育發(fā)展過程中，教育行政部門全面貫徹“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、依法管理”方針，在抓大力發(fā)展的同時，注意加強(qiáng)對民辦學(xué)校的引導(dǎo)和管理。

第一，開展系列創(chuàng)建活動。各級教育行政部門在民辦學(xué)校中積極開展星級幼兒園、示范初中、星級高中等創(chuàng)建活動，促進(jìn)了民辦學(xué)校不斷改善辦學(xué)條件，提高教育質(zhì)量和辦學(xué)水平。

第二，加強(qiáng)專業(yè)培訓(xùn)。教育行政部門應(yīng)定期對民辦學(xué)校校長和學(xué)校管理人員進(jìn)行法律法規(guī)培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)，并實(shí)行民辦學(xué)校校長持證（崗位培訓(xùn)證）上崗制度。通過這些措施，大大提高了民辦學(xué)校舉辦者和管理者的管理水平，有力地促進(jìn)了民辦學(xué)校依法辦學(xué)、規(guī)范管理、健康發(fā)展。

第三，教育行政部門應(yīng)該把教師隊伍建設(shè)列為最優(yōu)先解決的問題，建立公辦、民辦學(xué)校教師同等的教師社會保障政策：凡取得相應(yīng)教師任職資格，參加人事代理，并從事相應(yīng)教育教學(xué)工作的民辦學(xué)校教師，均按公辦學(xué)校教師標(biāo)準(zhǔn)參加事業(yè)單位社會保險，享受與公辦學(xué)校教師同等的退休費(fèi)、住房公積金、困難救助等待遇，單位應(yīng)繳納的各項(xiàng)社會保險費(fèi)由民辦學(xué)校承擔(dān)。

四、政府設(shè)立專項(xiàng)資金，幫助民辦學(xué)校

生源持續(xù)減少對民辦學(xué)校形成巨大招生壓力。我國最近一次生育高峰期在20世紀(jì)的1981～1990年，因此，20世紀(jì)90年代中期到21世紀(jì)2005年前后為生源飽和期，之后就呈逐年下降的趨勢。由于生源持續(xù)減少，民辦學(xué)校特別是民辦中職學(xué)校和高職學(xué)院倍感壓力。因?yàn)樯床蛔憔鸵馕吨k學(xué)規(guī)模的萎縮，意味著確保正常運(yùn)轉(zhuǎn)的資金鏈斷裂，難以為繼。

在生源減少的情況下，民辦教育規(guī)模不斷萎縮，根本沒有力量與公辦學(xué)校競爭，甚至有消失的危險。民辦教育豐富了我國的教育生態(tài)，滿足了人民群眾對教育多樣化的需求。重視民辦教育發(fā)展，使其與公辦教育公平競爭、互相促進(jìn)，這就像一枚硬幣的兩面。以上海為例，自2005年，上海市召開第一次民辦教育工作會，并設(shè)立民辦教育專項(xiàng)資金，每年支持額度為4000萬元。之后，市財政對民辦教育的投入不斷增加：2008年1.3億元，2010年5.47億元，2012年7億元。上海還破天荒地建立起了民辦學(xué)校學(xué)生、教師同等待遇保障機(jī)制，民辦高校學(xué)生第一次與公辦高校學(xué)生同樣享受國家助學(xué)金和上海市獎學(xué)金等資助項(xiàng)目；市財政還拿出2000萬元鼓勵民辦學(xué)校參照企業(yè)年金制度為專職教師繳納年金，這筆錢將在退休后全額返還教師個人，大大縮小了民辦教師與公辦教師退休之后的收入差距。

五、扶持與規(guī)范并舉，創(chuàng)新管理思路

過去，由于民辦學(xué)校產(chǎn)權(quán)不清、合理回報界定不明及監(jiān)管制度尚不完善，各地政府對向民辦教育注資還存戒心，最擔(dān)心的就是國有資產(chǎn)流失，擔(dān)心國家支持資金變成個人資本。

政府應(yīng)該制定一套民辦教育分類管理辦法：一是將民辦學(xué)校分為不求回報的公益性學(xué)校和要求回報的營利性學(xué)校兩類，將非營利性民辦學(xué)校登記為民辦事業(yè)單位，對公益性越強(qiáng)的學(xué)校，政府的投入也越多，對營利性學(xué)校則按照公司模式加以嚴(yán)格監(jiān)管；在財政扶持、購買服務(wù)、貸款融資等方面進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計，建立起民辦學(xué)校教師與公辦學(xué)校教師享受同等退休待遇保障等制度。二是將政府投入資金和學(xué)校學(xué)費(fèi)實(shí)行專款專戶管理，通過實(shí)時監(jiān)控的技術(shù)手段，確保國家和學(xué)生的錢花在該花的地方上。以上海民辦高校為例，上海將民辦高校分為基本完成資產(chǎn)過戶、大部分完成資產(chǎn)過戶、部分完成資產(chǎn)過戶和資產(chǎn)過戶進(jìn)展較緩4類，生均撥付經(jīng)費(fèi)也是4檔，分別為1200元、1000元、500元和0元。

在好政策的激勵下，杉達(dá)學(xué)院、復(fù)旦大學(xué)上海視覺藝術(shù)學(xué)院、建橋?qū)W院、思博職業(yè)技術(shù)學(xué)院等20所民辦高校的數(shù)億資產(chǎn)紛紛從投資人公司名下過戶到學(xué)校賬目上。從此，民辦學(xué)校的董事長也不能隨便挪用學(xué)校資金，更不能抵押學(xué)校資產(chǎn)。而學(xué)校盈余和增值部分必須用于學(xué)校發(fā)展和辦學(xué)條件的改善。

杉達(dá)學(xué)院是第一所進(jìn)行資產(chǎn)過戶的民辦高校，校董會建校初期就確定了辦學(xué)不以營利為目的，像這樣的學(xué)校歡迎政府的監(jiān)管，監(jiān)管到位了，政府的資金也就到位了。作為資產(chǎn)基本完成過戶學(xué)校，杉達(dá)學(xué)院被列入民辦高校示范創(chuàng)建校，自2005年以來，共獲得7400萬元市財政專項(xiàng)資金。

在得到政府注資的同時，民辦高校還必須遵守上海市民辦學(xué)校財務(wù)會計管理制度和政府專項(xiàng)資金、學(xué)費(fèi)收入監(jiān)管制度，按照《上海市民辦高等學(xué)校財務(wù)管理辦法（試行）》統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)編制和提供財務(wù)信息，并將相關(guān)內(nèi)容全部錄入市教委專門設(shè)立的信息管理平臺。通過這個軟件平臺，相關(guān)部門可以對學(xué)校財務(wù)進(jìn)行實(shí)時監(jiān)控。

發(fā)展民辦教育必須依靠新的思路。必須完善民辦教育的法律制度，實(shí)行多種所有制的辦學(xué)模式，促進(jìn)政府財政制度創(chuàng)新，提高政府教育管理水平，完善社會治理機(jī)制，健全學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)，盡快形成公辦與民辦教育共同發(fā)展的辦學(xué)新局面，在推進(jìn)民辦教育的改革與發(fā)展中，經(jīng)過中央和地方政府、學(xué)校和社會的共同努力，實(shí)踐辦好人民群眾滿意的教育。

（作者單位：湖南外國語職業(yè)學(xué)院）