二元戶籍制度改革的方向和路徑探析

朱廣黔 許湘云

[摘要]隨著我國城鎮(zhèn)化進程的不斷加快和經(jīng)濟的不斷發(fā)展，舊有的戶籍制度確立和強化的“城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)”的功能，已經(jīng)對社會經(jīng)濟的發(fā)展造成阻礙，貴州省在經(jīng)濟發(fā)展過程中面臨著交通、人口和環(huán)境各方面的壓力，為了發(fā)展經(jīng)濟，貴州省提出了“工業(yè)強省”和“城鎮(zhèn)化帶動”兩大戰(zhàn)略，從改革二元戶籍制度出發(fā)，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一，公共服務(wù)均等化的新機制，從而完成城鎮(zhèn)化發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]戶籍制度改革；城鎮(zhèn)化；二元戶籍制度；改革

[DOI]1013939/jcnkizgsc201521.097

隨著我國社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的不斷加速，舊有的以居住地為中心，限制城鄉(xiāng)居民自由遷徙流動的戶籍制度已經(jīng)成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙，二元戶籍制度所造成的城鄉(xiāng)居民之間在就業(yè)、醫(yī)療、教育等方面的社會福利差異，已經(jīng)造成了城鄉(xiāng)之間社會融合的巨大障礙，嚴重阻礙了城鎮(zhèn)化的推進，社會經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級，并造成了一系列的社會矛盾。作為我國工業(yè)發(fā)展較為落后的省份之一的貴州省，面臨著更為嚴重的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾與工業(yè)社會經(jīng)濟發(fā)展的壓力，貴州省通過一系列的戶籍制度改革措施，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展，為西部貧困省份的城鎮(zhèn)化發(fā)展進行了探索。

1戶籍制度改革對城鎮(zhèn)化發(fā)展的意義

我國現(xiàn)行的戶籍制度起源于20世紀50年代的計劃經(jīng)濟時代，其原意主要是承擔(dān)維護社會治安和提供人口統(tǒng)計資料等社會功能，并不含有身份、福利、待遇等其他優(yōu)惠條件。但隨著計劃經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行的戶籍制度還包含了確立和強化“城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)”的功能，即區(qū)分城鄉(xiāng)居民身份，并賦予其不同的權(quán)利享有和義務(wù)負擔(dān)，強化了城鄉(xiāng)人口在社會福利、待遇及所享受的公共產(chǎn)品服務(wù)方面的差異，擁有城鎮(zhèn)戶口的居民與農(nóng)村居民擁有不同的地位、權(quán)利、待遇和義務(wù)，并使這些身份、地位、權(quán)利的差別長期固定。戶籍制度延及后代，形成具有世襲等級色彩的身份制度，造成巨大的社會矛盾，使農(nóng)村居民無法流入城市工業(yè)系統(tǒng)，形成大量的農(nóng)村剩余勞動力，整個社會的消費無法擴大，農(nóng)村居民常年享受不到城市經(jīng)濟發(fā)展帶來的大量福利，農(nóng)民工問題長期得不到解決，嚴重阻礙了我國的工業(yè)化和城市化進程。因此，加快實現(xiàn)農(nóng)民市民化，使勞動力合理有序流動，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)農(nóng)村均衡發(fā)展，就成為亟待解決的問題，尤其對于貴州這個經(jīng)濟落后，交通相對落后的山地省份來說，改革戶籍制度，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，成為下一步的工作重點。對于貴州這樣一個處于相對貧困狀態(tài)的民族大省來說，問題就更為突出。貴州由于其地處山區(qū)，相對封閉，造成工業(yè)基礎(chǔ)和交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，人均GDP在全國處于墊底狀態(tài)，而少數(shù)民族群眾的生活習(xí)慣和分散性的居住方式又造成貴州普遍存的“小城市，大農(nóng)村”的發(fā)展格局，城市面積與人口普遍較小，工業(yè)支撐力差。通過戶籍制度改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，為未來城市的發(fā)展與城鎮(zhèn)化建設(shè)提供支持，對貴州未來全省經(jīng)濟的發(fā)展都是有意義的。

2貴州省經(jīng)濟發(fā)展所面臨的問題及戶籍制度改革的必要性

2.1城鎮(zhèn)化過程中的交通問題

貴州省作為我國唯一沒有平原支撐的省份，其經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平受到的制約是顯而易見的，由于地處偏僻和交通障礙，貴州省遠離東部沿海經(jīng)濟中心，缺乏發(fā)達地區(qū)和國家層面的資金和政策關(guān)注，經(jīng)濟很長一段時間以酒類等輕工業(yè)為主，汽車等高端制造業(yè)無法發(fā)展，2000年之后，貴州省交通建設(shè)開始提速，從2000年起連續(xù)幾年實施大規(guī)模的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)改造后，基本消滅了低等級公路和差等路，干線公路網(wǎng)基本形成。同時實施了大規(guī)模的農(nóng)村路網(wǎng)改造工程及老舊路網(wǎng)的升級維護，到2013年年底，貴州省的高速公路通車里程突破3000公里，鐵路建設(shè)也開始加速，大大緩解了由于交通所造成的經(jīng)濟發(fā)展壓力。

2.2城鎮(zhèn)化過程中的人口問題

貴州省作為我國少數(shù)民族人口大省，受經(jīng)濟發(fā)展的影響，人均受教育程度和文化水平長期處于落后狀態(tài)，改革開放后，由于本地經(jīng)濟發(fā)展的落后，人口大量外流到東部沿海各省打工，造成嚴重的社會問題，本省產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展也受到嚴重制約。提高人口素質(zhì)，改善人口結(jié)構(gòu)，已經(jīng)成為貴州省面臨的一個長期問題，同時，由于少數(shù)民族地區(qū)的生活習(xí)慣，很多少數(shù)民族地區(qū)輕教育、重娛樂的思維普遍存在，他們已經(jīng)適應(yīng)了簡單生活方式，并不愿意去進行大規(guī)模的工業(yè)化開發(fā)，為了提高農(nóng)民基本技能，促進農(nóng)民增收，貴州省和各地方政府出臺了大量的措施，取得了良好的效果。

2.3城鎮(zhèn)化過程中的生態(tài)問題

貴州省屬于典型的喀斯特地貌特點，生態(tài)脆弱，土層瘠薄，地表蓄水能力差，極易水土流失造成石漠化，生態(tài)恢復(fù)難度巨大。這也使貴州省先天自然條件不足，不可能走過去的那種傳統(tǒng)的重工業(yè)城鎮(zhèn)化道路，而且貴州省的工業(yè)發(fā)展已經(jīng)喪失了先發(fā)的優(yōu)勢，必須在很多產(chǎn)業(yè)上與國內(nèi)巨大的過剩產(chǎn)能進行競爭，其結(jié)果必然是又走上了污染環(huán)境，效率低下的工業(yè)化老路，如何規(guī)劃產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在發(fā)展經(jīng)濟的同時，保護生態(tài)環(huán)境，就成為貴州省發(fā)展面臨的重要問題。

3二元戶籍制度改革的方向和路徑

貴州省政府根據(jù)貴州省經(jīng)濟發(fā)展的實際情況和現(xiàn)實條件，提出了“工業(yè)強省”和“城鎮(zhèn)化帶動”兩大戰(zhàn)略，并將環(huán)境保護，生態(tài)立省也納入了城鎮(zhèn)化帶動戰(zhàn)略，力爭形成第一，第三產(chǎn)業(yè)占GDP較大比重，第二產(chǎn)業(yè)占比重較小的新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以旅游和文化產(chǎn)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮貴州當(dāng)?shù)鬲毺氐淖匀缓腿宋膬?yōu)勢，吸納勞動力就業(yè)的同時，推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，保護自然環(huán)境。貴州省必須打破戶籍二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民放心進城，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，以推動城鎮(zhèn)化進程。

3.1戶籍制度改革的方向

戶籍制度改革的最終目標就是要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過革除當(dāng)前戶籍制度所造成的城鄉(xiāng)差別等問題，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一，公共服務(wù)均等化的新機制，逐步取消附加在戶籍上的醫(yī)療、就業(yè)、教育福利，實現(xiàn)人口自由遷徙流動，從而完成城鎮(zhèn)化發(fā)展。具體落實到貴州，就是要通過戶籍制度改革，為小城鎮(zhèn)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展提供充足的勞動力和廣闊市場，同時，通過農(nóng)村與城鎮(zhèn)人口的自由流動，逐步實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的保護和山地、林地等自然資源的合理利用和開發(fā)，通過發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)，用生態(tài)文明的理念來引領(lǐng)城市化和工業(yè)化，用生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展來引領(lǐng)貴州未來的發(fā)展，走生態(tài)富民的道路。戶籍制度改革是一個巨大的系統(tǒng)工作，雖然舊有的戶籍制度不盡合理，但是經(jīng)過長時間的積淀，附加在舊有戶籍制度上的福利，待遇及人們的思維方式的轉(zhuǎn)變都需要一定的時間。

3.2戶籍制度改革的途徑

為了促進貴州城鎮(zhèn)化的發(fā)展，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，貴州省接連出臺了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，改革戶籍制度的措施和法律法規(guī)，力圖實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，各地市也紛紛出臺政策，加快落實放寬中小城市、小城鎮(zhèn)特別是縣城和中心鎮(zhèn)落戶條件的政策，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，并加快實現(xiàn)城市管理方式的改變。為進城農(nóng)民在法律咨詢、就業(yè)服務(wù)、醫(yī)療保障、居住條件、子女教育等方面提供有力幫助，同時，貴州省還出臺了一系列農(nóng)村土地使用改革的法律，探索解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地和工業(yè)發(fā)展用地的矛盾，解決農(nóng)民進城之后的生活保障問題，使農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程大大加快。

以貴州省遵義市為例，作為一個全省的經(jīng)濟大市，遵義市依托自己的經(jīng)濟優(yōu)勢，加快發(fā)展各種科技園區(qū)和物流園區(qū)，建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一、遷徙自由、以身份證管理為中心的戶籍管理制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)劃分，按實際居住地和從事的職業(yè)登記戶口，統(tǒng)一了社區(qū)、村干部待遇和城鄉(xiāng)低保標準并切實維護農(nóng)民的合法權(quán)益，并圍繞農(nóng)村土地管理、社會保障及農(nóng)村金融等方面開展試驗，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過推動戶籍改革，使有條件的農(nóng)村居民逐步轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，并把在全市有固定居所和收入的進城農(nóng)民工農(nóng)轉(zhuǎn)非，讓他們能夠安心在城市居住下來，既服務(wù)了城市，極大促進了城市服務(wù)業(yè)的發(fā)展，也可以使進城務(wù)工人員在子女教育、醫(yī)療等方面享受到市民的待遇，極大地解放了農(nóng)村剩余勞動力，政府出資，通過培訓(xùn)等方式，把當(dāng)?shù)剞r(nóng)民培養(yǎng)成為企業(yè)工人，加快推動產(chǎn)業(yè)聚集和壯大，為貴州下一步的戶籍制度改革提供了很好的經(jīng)驗。

4總 結(jié)

打破戶籍制度壁壘，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)均衡發(fā)展體系，對貴州省實現(xiàn)“工業(yè)強省”和“城鎮(zhèn)化帶動”戰(zhàn)略所提出的經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護和產(chǎn)業(yè)升級等目標具有重大的意義，所有的經(jīng)濟發(fā)展成果都必須惠及民生，一個合理的戶籍制度必須保證居民平等的享受教育、醫(yī)療等公共資源，二元戶籍制度改革必然推動城鎮(zhèn)化的進一步發(fā)展，為未來貴州經(jīng)濟的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境。

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