淺議城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目中存在的問題與對策

丁志恒

摘 要：當(dāng)前，我國經(jīng)濟處于快速發(fā)展過程中，土地的需求與供給矛盾突出，一方面城市建設(shè)用地需求較大較多，而另一方面農(nóng)村建設(shè)用地較為粗放。由此，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤應(yīng)運而生，但該政策仍處在發(fā)展完善，其出現(xiàn)了一定的問題，解決好這些問題，使其具有更好的可操作性、可實施性，是我們當(dāng)前的重要任務(wù)，唯有這樣才能調(diào)解土地供需矛盾，滿足城鎮(zhèn)化及農(nóng)村發(fā)展需要。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)建設(shè)用地；土地復(fù)墾；占補平衡

隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市化規(guī)模越來越大，對建設(shè)用地的需求量也與日俱增，而現(xiàn)有的建設(shè)用地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，同時工業(yè)化、城鎮(zhèn)化等也在擠占耕地，并且破壞了耕地的質(zhì)量，導(dǎo)致耕地數(shù)量質(zhì)量均在下降。而農(nóng)村建設(shè)用地存在居民點多小散，粗放不集約現(xiàn)象顯著，有些村宅基地更是達(dá)到人均一畝地。因此，此種情況下，將農(nóng)村建設(shè)用地通過騰挪、復(fù)墾、遷建等手段，達(dá)到節(jié)約集約利用，節(jié)余出的指標(biāo)用于城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

“城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，使用法律、行政、經(jīng)濟、管理、技術(shù)工程等手段，將若干需復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地與擬用地城鎮(zhèn)建設(shè)用地相組合，通過拆舊區(qū)土地復(fù)墾、建新區(qū)安置出讓，資金主要來源于建新區(qū)出讓，來達(dá)到建設(shè)用地總規(guī)模不增加，農(nóng)村建設(shè)用地更節(jié)約集約，城鎮(zhèn)建設(shè)用地有序穩(wěn)健增加的目的。

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點的進行，在一定程度上緩解了城鎮(zhèn)建設(shè)用地的不足，也使農(nóng)民的生活方式、農(nóng)村的生活環(huán)境發(fā)生了變化，提升了農(nóng)村的精神文化風(fēng)貌，縮小了城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平。但也應(yīng)該注意到，隨著試點政策的執(zhí)行，一些不和諧的因素也相伴而生，文章立足于試點實施的現(xiàn)狀，著重分析掛鉤實施的意義、產(chǎn)生問題的原因，以及探索提出解決問題的對策。

1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目實施的意義

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目的目標(biāo)在于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)用地，優(yōu)化建設(shè)用地的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)與布局，一方面優(yōu)化了農(nóng)村各項用地布局，促使田水路林村相互配套完善，提升耕地質(zhì)量，增加產(chǎn)出效益；另一方面，農(nóng)村集約出的建設(shè)用地指標(biāo)可用于城鎮(zhèn)國家級市級重點項目的建設(shè)，以緩解用地矛盾，以其更好地以工促農(nóng)，工業(yè)反哺農(nóng)村。

1.1 增加耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

通過對拆舊區(qū)的整理復(fù)墾，田面更加平整，灌溉與排水設(shè)施更加提升和完善，有的甚至采用滴灌等較為節(jié)水的農(nóng)田設(shè)施，這極大促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，增加了耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，加大了土地產(chǎn)出效益，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)機械化奠定了堅實的基礎(chǔ)。

1.2 緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾

通過對拆舊區(qū)的整理復(fù)墾，能夠歸還建新區(qū)占用的掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，緩解了建設(shè)用地供需不平衡的矛盾，節(jié)約集約利用農(nóng)村建設(shè)用地、推進農(nóng)村與城市全面接軌、保障國家級地市級重點項目建設(shè)用地，為國家經(jīng)濟增長提供用地支撐。

2 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤中存在的問題

2.1 一些地方以“增減掛鉤”的名義，過度實施拆村運動

一些地方政府過度依賴于土地出讓，土地出讓金占財政收入的一大部分，但一直受限與建設(shè)用地指標(biāo)，而城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的實施，使地方政府可通過這一手段得到指標(biāo)，地方政府是最大的受益者，因此對于開展這項政策最有積極性，擴大掛鉤項目范圍，跨區(qū)域使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)，耕地占補平衡不到位等現(xiàn)象很突出，破壞了耕地，損害了農(nóng)民的利益。然而，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策目前正處于試點之中，擅自擴大掛鉤范圍，不僅違反了國家政策，更有損于國家的形象。

2.2 農(nóng)民的權(quán)益得不到保障，土地糾紛不斷

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，使農(nóng)民住上了樓房，統(tǒng)一了供電供水等基礎(chǔ)設(shè)施，大大改善了農(nóng)民的生產(chǎn)、生活和生態(tài)環(huán)境。農(nóng)民得到實惠方便生活的同時，也帶來了新的問題：一是農(nóng)民的知情權(quán)的不到保障。在農(nóng)村建設(shè)用地整理、拆遷安置過程中處于被動，信息不對稱現(xiàn)象比較顯著。二是違背農(nóng)民意愿。農(nóng)民的生活傳統(tǒng)被破壞，距離自留地、糧食地較遠(yuǎn)，沒有地方存放大量的農(nóng)具農(nóng)用機械等。三是補償標(biāo)準(zhǔn)低。集體建設(shè)用地缺乏基準(zhǔn)地價評估體系，而相關(guān)宅基地補償標(biāo)準(zhǔn)較低，導(dǎo)致集體建設(shè)用地未能充分體現(xiàn)其價值，致使農(nóng)民的權(quán)利和利益遭受了一定程度的損失。

2.3 復(fù)墾出的耕地質(zhì)量較差，且難以達(dá)到耕地占補平衡

第一是農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾土地質(zhì)量較低。新復(fù)墾出的耕地往往含有大量磚塊，顆粒較大，土壤有機質(zhì)含量較低，且復(fù)墾后的幾年不能用于作物種植，更有甚者，占優(yōu)補劣，占水田卻補旱地；第二是拆舊區(qū)拆遷難以進行，部分地區(qū)由于村民補償未到位或者農(nóng)民覺得自己受到不公平的待遇而拒絕搬遷，造成拆舊區(qū)進展不利，土地?zé)o法復(fù)墾，耕地占補平衡難以為繼。

2.4 周轉(zhuǎn)指標(biāo)歸還不到位

目前的政策是城鎮(zhèn)建設(shè)項目先占用建設(shè)用地，然后農(nóng)村復(fù)墾數(shù)量不小于占用建設(shè)用地的規(guī)模用地補充耕地，但在實際實施過程中，指標(biāo)的歸還受制于很多因素：資金不足、領(lǐng)導(dǎo)換屆、拆遷受阻等等。而與此同時，未明確對于不按時歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)的懲罰強制性措施，致使有關(guān)人員有恃無恐。

3 對策

3.1 做好拆遷安置工作，充分保障農(nóng)民權(quán)益

首先，村莊的拆遷工作要由有相關(guān)資質(zhì)的企業(yè)去實施，拆遷之前做好貨幣或?qū)嵨镅a償工作，要每個村民都簽字表示認(rèn)可，補償標(biāo)準(zhǔn)盡一切可能做到公開、公平、公正，不能因為有些村民鬧事就給予額外補償，破壞公平性，這樣會喪失公信力，暫時解決了問題，卻往往使矛盾更加激烈，致使拆遷失?。黄浯?，安置農(nóng)民的時候要尊重農(nóng)民的傳統(tǒng)生活習(xí)慣，比如專門開辟地方用于農(nóng)具等的集中放置等；再次，對于失地農(nóng)民要根據(jù)其意愿，提供再次就業(yè)機會，或協(xié)調(diào)補充同等數(shù)量耕地等。

3.2 補充耕地不僅注重數(shù)量，更要注重質(zhì)量

一方面，加強對復(fù)墾后耕地質(zhì)量的驗收，建立完善的耕地質(zhì)量評價體系，可參考農(nóng)用地質(zhì)量分等定級體系來評估復(fù)墾后的耕地，保障復(fù)墾后耕地質(zhì)量不降低；另一方面，建立相應(yīng)的獎懲措施，對于補充耕地數(shù)量質(zhì)量低于占用耕地的，相應(yīng)核減其建設(shè)用地指標(biāo)。

3.3 亟待構(gòu)建支撐城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換的城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場體系

目前土地市場主要是政府土地出讓市場，而集體建設(shè)用地市場處于空白，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場不統(tǒng)一，土地市場的壟斷造成了農(nóng)村集體建設(shè)用地價格偏離其價值，表現(xiàn)為拆遷安置標(biāo)準(zhǔn)不明確或偏低較為嚴(yán)重。因此，一方面，明細(xì)集體建設(shè)用地，特別是集體經(jīng)營性建設(shè)用權(quán)利束涵義，探索有償使用或流轉(zhuǎn)機制，劃清政府與市場的邊界，尊重市場，讓市場去決定集體建設(shè)用地的價格，有利于發(fā)揮其價值，增大其經(jīng)濟社會及生態(tài)等效益；另一方面，對于土地征收的公共利益范圍要科學(xué)界定，嚴(yán)格限制分公益性用地的征收，賦予農(nóng)村建設(shè)用地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地同等的權(quán)益，達(dá)到同地、同權(quán)、同價的目。

3.4 多渠道籌集資金，充分發(fā)揮市場的作用

資金是開展土地整理復(fù)墾的一個重要保證。對于土地的復(fù)墾整理工作，各級政府要進一步加大投入的力度，豐富投資渠道，有條件的引入民間資本進入，與此同時還應(yīng)建立起社會資助、金融支持、政府投入、農(nóng)民參與的“四位一體”的投資機制，完善土地、管理、技術(shù)等的入股方式和方法，并相應(yīng)制定配套制度。堅持誰投資、誰受益的原則，建立和完善市場運作、政府監(jiān)管、業(yè)主獲利、社會受益的運行模式。要結(jié)合實際、因地制宜的選擇單位或個人充當(dāng)土地復(fù)墾工作的主體。要按市場經(jīng)濟競爭原則配置復(fù)墾資源，為建設(shè)用地復(fù)墾的群眾工作、政策處理提供通道創(chuàng)造條件。