關(guān)于建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)型政府的思考

鄧麗華

摘要：20世紀(jì)90年代奧斯本和蓋布勒提出“重塑政府”的主張，其中一條原則就是要把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制注入政府服務(wù)中，建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)性的政府。而競(jìng)爭(zhēng)型政府又有利于服務(wù)型、有限型、高效型政府的構(gòu)建。本文主要從構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)型政府的必要性出發(fā)，從政府內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)、政府公開招標(biāo)采購(gòu)制度和政府機(jī)構(gòu)與企業(yè)、中介組織建立項(xiàng)目性的“伙伴關(guān)系”三個(gè)方面分析了建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)型政府的路徑。

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)型政府；必要性；路徑選擇

競(jìng)爭(zhēng)型政府指的是一個(gè)在管理方式上利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來改善政府功能，增強(qiáng)政府靈活性，提高政府績(jī)效和效率的政府。[1]競(jìng)爭(zhēng)性政府最早是由戴維·奧斯本和特德·蓋布勒所著的《改革政府—企業(yè)精神如何改革著公營(yíng)部門》一書中提出的，書中主張“重塑政府”的觀念。奧斯本設(shè)想把企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的成功經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到政府中來，企圖用企業(yè)家的精神來抑制政府的官僚主義思想，實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而提高行政效率。其實(shí)競(jìng)爭(zhēng)是去除官僚化，振興公共組織的一種重要的方式。它最顯著的優(yōu)點(diǎn)在于：競(jìng)爭(zhēng)能夠提高效率，即投入少產(chǎn)出多；競(jìng)爭(zhēng)客觀上迫使公營(yíng)或私營(yíng)的壟斷組織對(duì)顧客的需求做出反應(yīng)；競(jìng)爭(zhēng)增進(jìn)鼓勵(lì)而壟斷扼殺創(chuàng)新；[2]同時(shí)，競(jìng)爭(zhēng)還會(huì)產(chǎn)生責(zé)任感，它可以提高公共機(jī)構(gòu)公職人員的自信心。而壟斷，則是目前最典型的政府組織形式。我國(guó)長(zhǎng)期以來的公共服務(wù)體系一直以政府壟斷為主，這直接導(dǎo)致了公共服務(wù)的浪費(fèi)、低效率。所以我們應(yīng)打破政府壟斷，將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府公共部門，努力構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)型政府。

20世紀(jì)70年代以后，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，人們生活質(zhì)量的不斷提高，人們對(duì)于公共服務(wù)的要求也越來越高，政府所面臨的公共事務(wù)也在不斷增長(zhǎng)，對(duì)于公共服務(wù)的供給也是力不從心。于是西方發(fā)達(dá)國(guó)家率先將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引進(jìn)行政領(lǐng)域，對(duì)公共服務(wù)進(jìn)行市場(chǎng)化改革，實(shí)現(xiàn)多元化趨勢(shì)發(fā)展，這樣不僅有利于提高公共服務(wù)的效率，還緩解了國(guó)家的財(cái)政壓力。[3]競(jìng)爭(zhēng)型政府目前在我國(guó)內(nèi)研究得不多，但它已幫助西方國(guó)家解決了很多實(shí)際性的問題。本文主要闡述如何把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到行政領(lǐng)域，建立競(jìng)爭(zhēng)型政府。

一、競(jìng)爭(zhēng)型政府構(gòu)建的必要性

（一）有利于建設(shè)服務(wù)型政府

服務(wù)型政府是當(dāng)前中國(guó)政治發(fā)展和政治轉(zhuǎn)型的重要目標(biāo)轉(zhuǎn)向。到底什么是服務(wù)型政府，學(xué)者們的觀點(diǎn)各不相同。本文主要指政府采用最低的成本為社會(huì)提供有保障的公共產(chǎn)品與有效率的公共服務(wù)。我國(guó)當(dāng)前公共產(chǎn)品和服務(wù)的提供主要由政府部門獨(dú)攬?zhí)峁?，政府通過行政命令采用計(jì)劃分配的方式進(jìn)行提供。[4]但是，這種提供是有問題的。首先，政府的能力是有限的，不可能什么都得往自己身上攬，這意味著政府不可能提供全方位的公共服務(wù)，也不可能能夠確保公共服務(wù)的效率和質(zhì)量；其次，政府這種壟斷式的提供可能會(huì)導(dǎo)致高投入、低效率的情況，從而加劇了供求雙方的矛盾。因此，建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)型政府，把市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制注入到我國(guó)公共服務(wù)中，是提高我國(guó)公共服務(wù)效率的迫切需要，而且也有利于服務(wù)型政府的構(gòu)建。通過在政府中采用市場(chǎng)機(jī)制，利用市場(chǎng)力量來對(duì)政府的缺陷進(jìn)行彌補(bǔ)，有利于防止政府獨(dú)攬大權(quán)；有利于用企業(yè)家精神來重塑政府，以形成對(duì)政府組織節(jié)約成本和提高效益的激勵(lì)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高公共物品和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率。[5]同時(shí)，通過充分利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，能夠促使各供應(yīng)方為奪取市場(chǎng)或公共服務(wù)擁有權(quán)而展開激烈地競(jìng)爭(zhēng)，其結(jié)果是能獲得比在壟斷服務(wù)下更高的生產(chǎn)率和更少的成本費(fèi)用。[6]因此，政府應(yīng)該逐漸退出壟斷公共服務(wù)市場(chǎng)的舞臺(tái)，逐漸放權(quán)，只需要在宏觀層面上進(jìn)行監(jiān)控，讓市場(chǎng)去分擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)。

（二）有利于建設(shè)有限型政府

競(jìng)爭(zhēng)型政府具有資源有效運(yùn)用的理念，形成公共服務(wù)市場(chǎng)，市民間組織公共分擔(dān)營(yíng)運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)，激勵(lì)機(jī)關(guān)工作效率的提高。建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)型政府，改變政府過去一手配置社會(huì)資源的“全能”模式。以往政府不僅要發(fā)揮維護(hù)公共秩序和公共利益的作用，還要發(fā)揮分配資源、安排生產(chǎn)、照顧社會(huì)的作用。[7]實(shí)際上，政府并不是管理公共服務(wù)事務(wù)的唯一主體，也不應(yīng)該在處理公共事務(wù)時(shí)扮演“全能家長(zhǎng)”的角色，應(yīng)將政府的職能定位在掌舵上，即從微觀領(lǐng)域或具體服務(wù)中推出，而著重完善自身的宏觀協(xié)調(diào)能力，斬?cái)嗾斓眠^長(zhǎng)的手，放松市場(chǎng)的監(jiān)管，從而減少財(cái)政壓力。通過利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)的公平性，資源的優(yōu)化配置，逐漸地消除區(qū)域之間的壟斷，使公職人員克服官僚主義、自我主義等作風(fēng)，由官本位向民本位的思想轉(zhuǎn)變，從而實(shí)現(xiàn)從全能型政府向有限型政府的轉(zhuǎn)變。

（三）有利于建設(shè)高效型政府

在政府活動(dòng)中，成本和收益互相分離的現(xiàn)象會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)。政府對(duì)投入過于重視，從而忽略了產(chǎn)出。有些政府活動(dòng)的收益在短期內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)，也不能通過價(jià)格衡量，給政府活動(dòng)帶來很多不便。公共服務(wù)市場(chǎng)化的不足也導(dǎo)致責(zé)任缺失、重復(fù)建設(shè)投資等問題的出現(xiàn)；同時(shí)政府部門內(nèi)部公務(wù)人員由于缺乏激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，工作懶散，沒責(zé)任心，服務(wù)態(tài)度差等這些問題都不利于高效政府的構(gòu)建。競(jìng)爭(zhēng)型政府要求用效率來調(diào)整和控制行政活動(dòng)，相對(duì)于投入而言，它會(huì)更加注重產(chǎn)出和效率的問題；它強(qiáng)調(diào)計(jì)劃、政策、項(xiàng)目的成本效益關(guān)系；政府實(shí)施的公共項(xiàng)目由專業(yè)部門和專家進(jìn)行成本收益的分析和評(píng)估，再積極推行部門預(yù)算、集中采購(gòu)、統(tǒng)一結(jié)算等措施，減少浪費(fèi)，遏制腐敗；[8]同時(shí)合理推動(dòng)其他公共事務(wù)參與主體積極加入到社會(huì)公共事務(wù)治理活動(dòng)中，有利于更高效的提供公共產(chǎn)品和服務(wù)；在政府內(nèi)部實(shí)行干部競(jìng)爭(zhēng)上崗制度績(jī)效考核制度等則能激發(fā)公務(wù)員的積極性，使其更有效率的工作。

二、構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)型政府的路徑分析

（一）構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)型政府首先必須從政府內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)開始

公共部門內(nèi)部缺乏競(jìng)爭(zhēng)是我國(guó)公共部門效率不高的主要原因之一。如果公共部門內(nèi)沒有一套行之有效的競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)制，那么對(duì)公職人員完全起不到任何的激勵(lì)作用，這樣很容易使公職人員產(chǎn)生自我壟斷的現(xiàn)象。應(yīng)該在用人崗位上引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，建立干部競(jìng)爭(zhēng)上崗機(jī)制，同時(shí)建立績(jī)效考核指標(biāo)體系，實(shí)行跨部門合作。

1、建立干部競(jìng)爭(zhēng)上崗制

從定義上來講，競(jìng)爭(zhēng)上崗主要是指，國(guó)家某一層級(jí)的某一業(yè)務(wù)工作部門就其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的一個(gè)或多個(gè)空缺領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)崗位，按照公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的原則，根據(jù)空缺領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)崗位的工作性質(zhì)和履職要求，通過制定方案、組織報(bào)名、筆試面試（或筆試和競(jìng)職陳述）、民主推薦、組織考察等程序和流程，競(jìng)爭(zhēng)性產(chǎn)生擬任人選，最后由單位黨組（黨委）或領(lǐng)導(dǎo)辦公會(huì)議集體討論決定，并按干管權(quán)限由單位組織人事部門或相關(guān)干部人事管理部門擇優(yōu)任用的一種干部選拔任用方式。[9]特指從單位或系統(tǒng)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選拔符合競(jìng)崗職位履職條件的人員來?yè)?dān)任單位或系統(tǒng)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職位的競(jìng)爭(zhēng)上崗。而當(dāng)前我國(guó)政府機(jī)關(guān)中普遍存在著“不為事只為人”“搭便車”的現(xiàn)象，個(gè)人晉升與工作努力也并非呈正相關(guān)關(guān)系。這不僅會(huì)扼殺創(chuàng)新者，也不利于政府的高效率。將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共部門中，分部實(shí)行干部競(jìng)爭(zhēng)上崗制，體現(xiàn)了公正、公平、公開的激勵(lì)原則，能實(shí)現(xiàn)“能者上，庸者下”“干得好—考得好—評(píng)價(jià)好—能晉升”的激勵(lì)機(jī)制，從某種程度上，打破了傳統(tǒng)的以資歷排輩或者平衡照顧的落后局面，為廣大的優(yōu)秀人才實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值提供了更多的機(jī)會(huì)，不斷地激勵(lì)公務(wù)員人人力爭(zhēng)上游，以提高組織的效能。

2、建立績(jī)效考核體系

目前我國(guó)公共部門的崗位具有統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)和職位規(guī)范，使不同行業(yè)公共部門的工作人員在基本任職資格、薪酬水平、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和技能要求等方面，同工同酬，縮小分配不公的差距。這種制度增漲了公務(wù)員的墮落的情緒，扼殺了創(chuàng)新的源泉，對(duì)提高行政機(jī)關(guān)的效率產(chǎn)生不利的影響。通過實(shí)施崗位、績(jī)效工資制，對(duì)崗位的性質(zhì)進(jìn)行分類后，建立起以工作績(jī)效評(píng)估為標(biāo)準(zhǔn)的工資制度。同一個(gè)崗位上由于公職人員的工作績(jī)效評(píng)估結(jié)果的不同而導(dǎo)致其收入也是不相同的。在這種制度下，處于低級(jí)別的工作崗位的員工有可能會(huì)得到比高級(jí)別的工作崗位的員工更多的收入。也就是在公共機(jī)構(gòu)內(nèi)部搭建起公平競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，并制定公正的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

3、實(shí)行跨部門合作

如果一個(gè)部門只管理某一項(xiàng)公共服務(wù)事務(wù)，那么很容易產(chǎn)生部門之間壟斷的現(xiàn)象。為了避免公共部門對(duì)公共事務(wù)的自我壟斷現(xiàn)象，我們可以實(shí)現(xiàn)跨部門間的合作。把一項(xiàng)公共事務(wù)分派給不同部門，讓它們對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，看哪個(gè)部門提供的產(chǎn)品和服務(wù)更能贏得公眾的青睞。這些部門必須只能靠提高自身服務(wù)辦事能力來提高自身實(shí)力，來爭(zhēng)奪提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的資格。這樣，各個(gè)公共部門之間就形成了一種競(jìng)爭(zhēng)的激勵(lì)模式，辦理公共事務(wù)越多的部門，相對(duì)應(yīng)的這些部門擁有的社會(huì)課支配資源就越多，收益越好，辦事人員的工資也越高，從而避免了公共部門的壟斷現(xiàn)象。而那些提供公共服務(wù)的部門在競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，它們?yōu)榱藫屨贾鲃?dòng)地位，會(huì)主動(dòng)減少成本，根據(jù)市場(chǎng)需求來迅速的采取行動(dòng)，這樣就解決了低效率的問題。同時(shí)，在公共部門內(nèi)部引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于提高顧客的自主權(quán)，顧客可以根據(jù)自己的喜好來選擇公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供者。

（二）建立政府公開招標(biāo)和采購(gòu)制度

公開招標(biāo)采購(gòu)，即政府在確定某種公共服務(wù)項(xiàng)目的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，將原先壟斷的一部分公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)和提供權(quán)向市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓，對(duì)私營(yíng)部門、非營(yíng)利部門招標(biāo)承包，中標(biāo)的承包商按照與政府簽訂的合同提供公共服務(wù)，政府或公共部門負(fù)責(zé)確定合同內(nèi)容、簽約以及監(jiān)督合同簽約方執(zhí)行績(jī)效的情況，并用財(cái)政撥款購(gòu)買承包商的公共產(chǎn)品、工程和勞務(wù)的一種服務(wù)方式。[10]新中國(guó)成立后，我國(guó)的政府采購(gòu)主要是行政審批控制和各個(gè)需求單位的分散自行采購(gòu)。20世紀(jì)80年代初，國(guó)務(wù)院部門公布了一些有關(guān)在公共工程建設(shè)、科研課題、機(jī)電設(shè)備等領(lǐng)域上實(shí)行招標(biāo)采購(gòu)的管理辦法。但是政府公共物品仍然實(shí)行自行采購(gòu)，招標(biāo)采購(gòu)的項(xiàng)目和允許招標(biāo)的范圍沒有統(tǒng)一化和系統(tǒng)化，并沒有打破行政審批控制、行業(yè)主管部門和各地方政府實(shí)施監(jiān)督管理的總格局。[11]通過公開競(jìng)爭(zhēng)，打破了地區(qū)之間的封鎖和壟斷的格局，消除了政府在分散采購(gòu)中所產(chǎn)生的那些腐敗行為，有利于促進(jìn)廉政建設(shè)。眾所周知，競(jìng)爭(zhēng)的方式可以消除行業(yè)、地域、資源等方面的壟斷行為，能夠促進(jìn)人才、科技、資金、產(chǎn)品等生產(chǎn)要素在在社會(huì)上的自由流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，并創(chuàng)造出一個(gè)更加公平、公正的市場(chǎng)環(huán)境。同時(shí)，通過政府公開招標(biāo)、采購(gòu)，各個(gè)產(chǎn)品的供應(yīng)商為了能夠使自己的產(chǎn)品或者服務(wù)中標(biāo)，他們必須要提高自身的核心競(jìng)爭(zhēng)力。為此，他只有提供價(jià)格最低且質(zhì)量最優(yōu)的產(chǎn)品，這對(duì)于促進(jìn)社會(huì)分工和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的形成具有重要的意義。

（三）政府應(yīng)該和企業(yè)、中介組織等建立項(xiàng)目性的“伙伴關(guān)系”

政府作為國(guó)家的宏觀調(diào)控者，其職能不僅包括對(duì)基礎(chǔ)性公共物品的供給，還包括以適當(dāng)?shù)闹贫扰c政策誘因推動(dòng)其他公共事務(wù)參與主體積極加入到社會(huì)公共事務(wù)治理的過程中來。[12]為了建設(shè)競(jìng)爭(zhēng)型政府，政府應(yīng)該和企業(yè)、金融組織、中介組織等建立項(xiàng)目性的“伙伴關(guān)系”?；锇殛P(guān)系，即公私合作，就是社會(huì)組織通過一定的程序與政府簽立契約，獲得財(cái)政資金來提供公共服務(wù)，政府則從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣操Y源的協(xié)調(diào)和監(jiān)管者。[13]它是一種以政府出資，私營(yíng)部門提供服務(wù)，以促進(jìn)公共政策的發(fā)展的方式。但是，它跟合同租賃等形式又不同，它不需要政府購(gòu)買私營(yíng)部門提供的公共服務(wù)，而是以政府特許等形式吸引中標(biāo)的私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或提供某種特定的服務(wù)。[14]政府通常會(huì)和私營(yíng)企業(yè)建立固定且正式的伙伴關(guān)系，通過提供一定的優(yōu)惠政策，使那些私營(yíng)企業(yè)能夠嚴(yán)格履行政府所要求的管理職能。同時(shí)，私營(yíng)部門可以享有投資收益權(quán)，它們通過向消費(fèi)者收取費(fèi)用的方式來收回企業(yè)的成本，并獲得投資的回報(bào)。政府與這些私利機(jī)構(gòu)建立非固定的合作關(guān)系時(shí)，采取核發(fā)許可證時(shí)提出一些附加條件等形式，要求私營(yíng)公司提供特定的社會(huì)服務(wù)。[15]這種公私合作的形式通過利用社會(huì)資源不僅提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，還根據(jù)價(jià)格機(jī)制的作用表明了顧客的內(nèi)在的實(shí)際需求，從而提高了顧客的滿意度。

除此之外，政府機(jī)構(gòu)與中介組織合作，利用中介組織的力量來為政府“排憂解難”。比如，可以將其部門的績(jī)效以合同的方式委托給中介組織，使得社會(huì)中介組織和政府之間形成一種法定的績(jī)效責(zé)任關(guān)系。通過政府建立其績(jī)效評(píng)估體系，并委托社會(huì)中介組織對(duì)公共部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)估和績(jī)效審計(jì)。由于社會(huì)中介組織和政府中不存在人事組織關(guān)系，所以社會(huì)中介組織對(duì)政府的評(píng)估具有公正無私的特點(diǎn)，而且這些中介組織中通常擁有大量的專業(yè)的評(píng)估專家，可以確保其評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確；并且由于這些專家長(zhǎng)期都在從事績(jī)效評(píng)估事務(wù)，積累了許多豐富的工作經(jīng)驗(yàn)，從而可以提高評(píng)估的速度，并及時(shí)地向公眾公布其評(píng)估的結(jié)果，有利于發(fā)揮社會(huì)的監(jiān)督作用。在經(jīng)過這一系列的評(píng)估監(jiān)督流程后，各公共部門間的工作績(jī)效就有了可比性，公職人員所提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量就有了相同的標(biāo)準(zhǔn)，通過把他們的收入和評(píng)估的結(jié)果相互掛鉤，就可以在公共部門的內(nèi)部產(chǎn)生激勵(lì)作用，進(jìn)而把競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制引入到公共部門，督促這些公職人員能夠端正工作的態(tài)度，盡量提高工作效率和公共服務(wù)的質(zhì)量。（作者單位：廣西大學(xué)）

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