財政促進(jìn)農(nóng)村投融資機制創(chuàng)新的實踐與思考

李曉煜

2009年，河南省委、省政府批準(zhǔn)信陽市設(shè)立河南省農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)。作為試點縣之一，6年來，光山縣依據(jù)《信陽農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗總體方案》，按照解放思想，先行先試的要求，大膽探索，充分發(fā)揮財政職能，積極創(chuàng)新農(nóng)村投融資機制，有力地支持了全縣經(jīng)濟和社會事業(yè)建設(shè)。同時，在實踐中發(fā)現(xiàn)了一些亟須解決的問題。

一、光山縣創(chuàng)新農(nóng)村投融資機制的實踐

光山縣創(chuàng)新農(nóng)村投融資機制進(jìn)行了一系列的實踐。具體表現(xiàn)在：一是抓好基本規(guī)范的建立。通過全縣37個市縣兩級示范村試點總結(jié)，光山縣出臺了《創(chuàng)新農(nóng)村投融資體制機制指導(dǎo)意見》、《整合涉農(nóng)資金支持試驗區(qū)建設(shè)的辦法》、《關(guān)于發(fā)揮財政資金引導(dǎo)和動員社會資金投入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)的實施意見》、《農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新實施方案》、《農(nóng)村試驗區(qū)建設(shè)財政貼息資金管理辦法（試行）》等文件，為規(guī)范全縣創(chuàng)新農(nóng)村投融資機制提供指導(dǎo)。二是健全了投融資體系。整合縣域各類國有公司，成立縣級發(fā)展投資公司，以國有土地和其他國有資產(chǎn)保證，為城鎮(zhèn)公益事業(yè)發(fā)展籌集資金20000萬元；成立金財、鑫晟兩家國有獨資擔(dān)保公司，總注冊資金15000萬元；設(shè)立財政服務(wù)企業(yè)助保金，為中小企業(yè)提供貸款擔(dān)保。爭取各類銀行在光山設(shè)立分支機構(gòu)，目前全縣共有農(nóng)行、中行、工行、建行、農(nóng)聯(lián)社、郵儲行、信陽銀行（現(xiàn)中原銀行）、珠江村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)發(fā)行等9家金融機構(gòu)進(jìn)駐；有匯龍、眾城、興業(yè)小額貸款公司3家，總注冊資金6000萬元；有包括20家扶貧互助社在內(nèi)的農(nóng)民資金互助合作社57家，其中20家扶貧互助社由財政注入資本金275萬元，社員入股613萬元，農(nóng)民資金互助社大多數(shù)沒有運行。寨河鎮(zhèn)杜崗村扶貧互助社以“社員村內(nèi)互助合作、戶聯(lián)互保用款付息”方式吸引閑余資金150余萬元，深得村內(nèi)蔬菜種植、養(yǎng)殖、充絨等農(nóng)戶的歡迎。三是創(chuàng)新了金融產(chǎn)品和服務(wù)模式。財政部門通過財政資金定向存款方式，引導(dǎo)金融信貸投向?？h人行通過銀企對接會、洽談會等形式，引導(dǎo)商業(yè)銀行改進(jìn)服務(wù)方式，推新金融產(chǎn)品。比如縣農(nóng)行以惠農(nóng)卡為載體，發(fā)放聯(lián)保授信貸款，實行動態(tài)管理，在授信額度內(nèi)免于擔(dān)保，簡化了信貸手續(xù)；縣建行以聯(lián)貸聯(lián)保方式對大米加工、羽絨、面粉等中小企業(yè)貸款3000余萬元，降低企業(yè)用款成本等；農(nóng)行在潑陂河、寨河、文殊等鄉(xiāng)鎮(zhèn)的3個村設(shè)立信貸工作站，中行在南向店鄉(xiāng)設(shè)立惠農(nóng)支付服務(wù)點。這些措施促進(jìn)了縣域金融機構(gòu)新增存款用于當(dāng)?shù)刭J款的積極性。以2013年4月為例，全縣各類存款151億元，貸款55.87億元，存貸比為37%，新增貸款主要投向縣內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、個人消費和重點工業(yè)項目。四是開展了農(nóng)村“五權(quán)”確認(rèn)。通過在晏河鄉(xiāng)帥洼村試點林權(quán)、水權(quán)、房權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)等“五權(quán)”確認(rèn)，總結(jié)經(jīng)驗，大力推行。目前全縣土地承包權(quán)確認(rèn)達(dá)100%、林權(quán)確認(rèn)95%、集體建設(shè)用地使用權(quán)確認(rèn)85.21%、房權(quán)和水權(quán)確認(rèn)工作也取得重大進(jìn)展。在此基礎(chǔ)上，2014年光山縣成立了集各類資產(chǎn)、產(chǎn)權(quán)交易于一體的公共資源交易中心，促進(jìn)資產(chǎn)流動。五是促進(jìn)了農(nóng)村信用體系建設(shè)。評選出信用鄉(xiāng)3個，信用村96個、信用戶和信用商戶56130家，解決了一些農(nóng)民抵押貸款擔(dān)保難的問題。六是開展了涉農(nóng)項目資金整合。以小農(nóng)水重點縣、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、千億斤糧食示范工程、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)等項目資金為抓手，采取規(guī)劃捆綁、項目捆綁、資金捆綁的方式，按照“性質(zhì)不變、渠道不亂、各記其功、各負(fù)其責(zé)、集中投入、形成合力”的原則，提高了財政資金使用績效。以2013年度的美麗鄉(xiāng)村省級示范點晏崗村為例，該項目財政總投資1287萬元，整合林業(yè)、交通、文化廣電、水利、民政、教育等部門項目資金1600萬元，較好地推進(jìn)了項目建設(shè)，發(fā)揮了資金的整體效益。

二、創(chuàng)新農(nóng)村投融資機制面臨的機遇和挑戰(zhàn)

支持“三農(nóng)”發(fā)展，創(chuàng)新投融資機制是地方政府增加財政收入，提高發(fā)展質(zhì)量，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的重大舉措。與全國各地一樣，當(dāng)前，創(chuàng)新農(nóng)村投融資機制處于難得的戰(zhàn)略發(fā)展機遇期，同時也面臨著諸多的困難和挑戰(zhàn)。就光山縣而言，一是2014年信陽市被確定為全國第二批農(nóng)村改革試驗區(qū)，主要承擔(dān)深化集體林權(quán)制度改革試點、改進(jìn)農(nóng)業(yè)補貼辦法試點試驗、涉農(nóng)建設(shè)性資金整合試驗、扶貧開發(fā)綜合改革試點四項農(nóng)村改革試驗任務(wù)，這必將為創(chuàng)新農(nóng)村投融資機制提供良好的外部環(huán)境。二是省委、省政府和省直相關(guān)部門對信陽“河南省農(nóng)村改革發(fā)展綜合試驗區(qū)”的大力支持，特別是黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），為更好地創(chuàng)新投融資機制，搭建投融資平臺，實現(xiàn)健康快速發(fā)展提供了可靠的保障。三是經(jīng)過6年來的實踐，積累了比較豐富的經(jīng)驗，為投融資健康發(fā)展提供了支撐。同時，隨著國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級加快，基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)步伐進(jìn)一步提速，創(chuàng)新農(nóng)村資金投融資領(lǐng)域有較大的發(fā)展空間。

光山縣創(chuàng)新農(nóng)村投融資機制存在的主要問題有“四難”。一是貸款難的問題未從根本上改變。金融部門的貸款因為門檻高，造成貸款人的貸款需求難以滿足，貸款人要么通過擔(dān)保取得貸款，要么通過高利貸滿足短期資金需求，其直接的結(jié)果是成本增加。農(nóng)村“五權(quán)”屬集體性質(zhì)，價值低，往往很難被金融機構(gòu)視為抵押物。農(nóng)民真正用林權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)、水權(quán)、房權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)取得抵押貸款的非常少。二是辦證難制約投融資機制創(chuàng)新。農(nóng)民資金互助社無法辦理金融許可證，甚至連民政部門民辦非盈利團(tuán)體證書也不能辦理，處于“兩不管”狀態(tài)，實際運行的很少。三是農(nóng)村金融機構(gòu)網(wǎng)點少讓農(nóng)民辦款難。近年來，由于多種原因，涉農(nóng)金融機構(gòu)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)布點，導(dǎo)致農(nóng)民存款難、貸款難、用款難。主要原因是農(nóng)村住戶分散，信貸成本高，加上農(nóng)村投融資涉及財稅金融政策條條框框較多，政策“瓶頸”讓各級各部門不能、不敢越政策紅線。四是財政間歇資金難以有效發(fā)揮作用。特別是國庫集中支付所沉淀的資金沒有流動起來，不能發(fā)揮資金效益。

三、創(chuàng)新農(nóng)村投融資機制的思考

（一）樹立“惟實務(wù)農(nóng)”的理念。要深入學(xué)習(xí)《決定》，領(lǐng)會《決定》實質(zhì)，要把服務(wù)壯大農(nóng)村實體經(jīng)濟、服務(wù)“三農(nóng)”作為創(chuàng)新農(nóng)村投融資機制的出發(fā)點和檢驗標(biāo)準(zhǔn)，防止不切實際的“惟求新而創(chuàng)新”。

1.轉(zhuǎn)變觀念，在擔(dān)保融資上做文章。一是在發(fā)展壯大國有擔(dān)保公司的同時，發(fā)展民間擔(dān)保公司，由擔(dān)保公司來溝通貸款人與金融部門的聯(lián)系，實現(xiàn)農(nóng)貸“雙贏”。比如金融部門不愿意林權(quán)抵押貸款，但通過擔(dān)保公司的擔(dān)保介入，讓銀行的資金敢于投放到本地實體經(jīng)濟中去，真正達(dá)到新增存款用到本地；鼓勵吸引外地小額貸款公司投資，以緩解農(nóng)村貸款難的問題。二是規(guī)范促進(jìn)農(nóng)村典當(dāng)行的發(fā)展，方便貸款人籌措生產(chǎn)發(fā)展的短期資金。

2.因勢利導(dǎo)，充分發(fā)揮財政職能。一是充分發(fā)揮財政政策作用，對轄區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)支持縣域經(jīng)濟社會發(fā)展力度大的，獲得的財政資金支持額度就大，以此激發(fā)各金融機構(gòu)新增存款用于地方貸款的積極性。同時完善獎勵制度，設(shè)立專項獎勵資金，對轄區(qū)金融機構(gòu)新增存款用于地方貸款量大的給予獎勵。二是建立地方財政貼息基金，從土地出讓金中提取一定比例的資金作為貼息基金，對開展土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)專業(yè)化生產(chǎn)、特色產(chǎn)業(yè)及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的貸款給予貼息，減輕農(nóng)民創(chuàng)業(yè)成本，放大財政貼息在引導(dǎo)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的作用。三是用好財政間歇資金，在風(fēng)險可控、借貸可支配的前提下，管好財政信用。

3.放寬農(nóng)村資金互助社設(shè)立管制。建立銀監(jiān)、人行、工商、農(nóng)業(yè)、民政、財政協(xié)調(diào)機制，完善制度，強化監(jiān)督，嚴(yán)格管理，為農(nóng)民資金互助社的合法經(jīng)營、健康發(fā)展提供良好的經(jīng)營環(huán)境。特別是加強農(nóng)村金融市場的風(fēng)險管理宣傳教育，提高農(nóng)民自主創(chuàng)新的風(fēng)險意識。財政部門要建立風(fēng)險準(zhǔn)備基金，銀監(jiān)、人行部門要建立健全投融資的風(fēng)險識別、監(jiān)控分析和防范體系，提高監(jiān)控水平和風(fēng)險預(yù)警能力，做到事前風(fēng)險防范和事中風(fēng)險控制相結(jié)合，促進(jìn)農(nóng)民資金互助社風(fēng)險監(jiān)控日常化、制度化、規(guī)范化。

（二）放大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)效應(yīng)。加重農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的“含金量”，城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)實行“同產(chǎn)同權(quán)，同等對待”，放寬涉農(nóng)貸款抵押不合理的限制，允許農(nóng)民用房權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，推行農(nóng)村養(yǎng)殖活體、灘涂、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)備等抵押貸款，加快推進(jìn)農(nóng)村信用鄉(xiāng)、信用村和信用戶的評定，大力開展信用貸款。

（三）突出財政在投融資機制中創(chuàng)新的引領(lǐng)作用。健全完善縣級政府發(fā)展投資公司職能，利用財政信用，開展農(nóng)村集體建設(shè)用地抵押貸款，引導(dǎo)城鎮(zhèn)土地開發(fā)資金“上山下鄉(xiāng)”，為改善農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)募集資金。改進(jìn)補貼資金管理辦法，在維持存量不變的前提下，集中新增農(nóng)業(yè)補貼資金全部用于農(nóng)村公益或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。改進(jìn)涉農(nóng)資金管理辦法，加強規(guī)劃管理，以縣為單位，整合所有涉農(nóng)建設(shè)資金，按照整村推進(jìn)方式，集中投入使用，提高資金使用效益。充分發(fā)揮政府“一事一議”財政獎補資金“四兩撥千斤”的作用，撬動社會資金，使創(chuàng)新農(nóng)村投融資機制真正服務(wù)農(nóng)村改革發(fā)展。

（作者單位：河南省光山縣財政局）

責(zé)任編輯：洪峰