中央財(cái)政與地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分研究

中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)課題組

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視財(cái)政支農(nóng)工作，制定出臺(tái)了一系列重大政策措施，各級(jí)政府在財(cái)政支農(nóng)過(guò)程中也不斷探索支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的框架。但是，由于體制機(jī)制性障礙暫未破除，加上財(cái)政支農(nóng)牽涉財(cái)政部門(mén)和其他農(nóng)口管理部門(mén)，中央和地方財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分不夠明晰，支出責(zé)任不夠明確，在一定程度上影響了財(cái)政支農(nóng)資金的使用效益。本報(bào)告基于安徽、湖北、河北等省的實(shí)地調(diào)研，剖析了因事權(quán)劃分不清而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，最后提出科學(xué)合理劃分支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任的原則、思路和具體建議，以期為進(jìn)一步完善相關(guān)政策提供決策參考。

一、我國(guó)財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分情況

長(zhǎng)期以來(lái)，雖然我國(guó)支農(nóng)政策較多，但在各級(jí)政府支農(nóng)事權(quán)劃分缺乏法律規(guī)范的大背景下，支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任處于“齊抓共管”、“九龍治水”狀況，在五級(jí)政府級(jí)次框架下，財(cái)政支農(nóng)事權(quán)由各級(jí)政府和多個(gè)涉農(nóng)部門(mén)共擔(dān)，中央和地方始終是“你中有我、我中有你”的格局。在既定的行政體制下，地方財(cái)政在客觀的事權(quán)劃分上處于天然劣勢(shì)，并因事權(quán)下沉而承擔(dān)了支農(nóng)支出的主體責(zé)任；加上涉農(nóng)部門(mén)職能交叉、涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多等因素，財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分出現(xiàn)了諸多亟待解決的問(wèn)題。

（一）支農(nóng)事權(quán)頭輕腳重，地方財(cái)政承擔(dān)了支農(nóng)支出的主體責(zé)任。

從支農(nóng)主體來(lái)看，我國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出由中央財(cái)政和地方財(cái)政組成。從實(shí)踐中的支出項(xiàng)目資金來(lái)源看，地方財(cái)政是支農(nóng)支出的主體。近年來(lái)，在國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)林水事務(wù)整體投入中，中央財(cái)政占比始終不到5%，主要用于各部門(mén)事業(yè)費(fèi)和農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金；地方財(cái)政則占絕對(duì)比例，其份額往往占到90%以上（見(jiàn)表1）。出現(xiàn)這一結(jié)果的根本原因是支農(nóng)事權(quán)劃分得不科學(xué)、不合理。依照中央與地方的事權(quán)劃分，中央政府重點(diǎn)負(fù)擔(dān)國(guó)家、宏觀、調(diào)節(jié)地區(qū)間關(guān)系與差距的工作，而地方政府則承擔(dān)與本地區(qū)事物緊密聯(lián)系、相對(duì)具體的工作，依照這一原理形成的支農(nóng)資金投入規(guī)模和領(lǐng)域也就產(chǎn)生很大的差異。

（二）涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范，影響支農(nóng)效益。

由于支農(nóng)事權(quán)不明確，大量涉農(nóng)支出由中央各部門(mén)通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)體現(xiàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)多過(guò)濫，重復(fù)投入，分散了支農(nóng)資金，影響了支農(nóng)效益。

由于體制機(jī)制的缺陷，專項(xiàng)涉農(nóng)轉(zhuǎn)移支付存在不規(guī)范運(yùn)行現(xiàn)象。涉農(nóng)專項(xiàng)往往需要地方先行申報(bào)，有的地方存在“不要白不要”的思想，將涉農(nóng)項(xiàng)目經(jīng)過(guò)精心包裝，從不同部門(mén)申請(qǐng)到多項(xiàng)專項(xiàng)資金，申請(qǐng)過(guò)程本身就容易滋生腐敗。由于監(jiān)管責(zé)任的缺失，在支農(nóng)資金運(yùn)行過(guò)程中，部分地區(qū)重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目，疏于資金管理，弄虛作假問(wèn)題比較嚴(yán)重。如國(guó)家審計(jì)署重點(diǎn)抽查2013年的“林業(yè)貸款貼息”、“成品油價(jià)格補(bǔ)助”、“農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼”、“中央基建投資”、“縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量獎(jiǎng)勵(lì)”和“農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)定向費(fèi)用補(bǔ)貼”6個(gè)財(cái)政專項(xiàng)資金的可疑項(xiàng)目中，有18.59億元專項(xiàng)資金被騙取套取，占到了抽查金額的37.59%。而且，地方政府從中央拿到專項(xiàng)資金后，主管部門(mén)又存在滯撥、擠占、挪用現(xiàn)象，甚至造成損失浪費(fèi)，支農(nóng)資金效益大大降低。因此，為了切實(shí)發(fā)揮支農(nóng)資金實(shí)效，亟需對(duì)有關(guān)部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任進(jìn)行劃分，構(gòu)建完善的支農(nóng)資金監(jiān)管機(jī)制。

（三）行政管理體制不順暢，導(dǎo)致支農(nóng)投入渠道分散。

當(dāng)前，財(cái)政支農(nóng)由多個(gè)部門(mén)共同參與。在財(cái)政支農(nóng)資金管理權(quán)限上，中央層面將其劃給各部委分塊管理。在中央取消了財(cái)政部門(mén)管理的財(cái)政支農(nóng)周轉(zhuǎn)金以后，財(cái)政部門(mén)除管理對(duì)農(nóng)民的種糧直補(bǔ)等直接補(bǔ)貼之外，已基本不再直接管理支農(nóng)項(xiàng)目和資金。在項(xiàng)目大多由各部門(mén)管理、資金分配跟著項(xiàng)目走、財(cái)政部門(mén)只撥付資金和監(jiān)督其使用的情況下，資金渠道分散化趨勢(shì)日益嚴(yán)重。

具體而言，中央財(cái)政將資金切塊劃為水利部門(mén)資金、農(nóng)業(yè)部門(mén)資金、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)資金、國(guó)家農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)資金、林業(yè)部門(mén)資金等，省級(jí)財(cái)政相應(yīng)地也將財(cái)政支農(nóng)資金劃分為上述條塊，各級(jí)地方政府部門(mén)需要分別向上級(jí)對(duì)口單位申報(bào)項(xiàng)目，爭(zhēng)取資金。由于地方各級(jí)政府除了對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)外，還要對(duì)上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，由此造成了“下管一級(jí)”的現(xiàn)狀，下級(jí)政府不得對(duì)上級(jí)政府安排的專項(xiàng)資金改變用途，支農(nóng)投入渠道分散的問(wèn)題很難得到解決。如安徽某縣目前通過(guò)“一卡通”打卡發(fā)放的各類補(bǔ)貼項(xiàng)目有40項(xiàng)，涉及縣直20多個(gè)部門(mén)和單位，僅水稻項(xiàng)目就涉及糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)等3種補(bǔ)貼。

審計(jì)署在《國(guó)務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》中就談到，以“農(nóng)林水事務(wù)”類專項(xiàng)為例，其中66個(gè)專項(xiàng)在中央本級(jí)由9個(gè)主管部門(mén)的50個(gè)司局、114個(gè)處室參與分配管理；下達(dá)到地方后僅省一級(jí)就涉及近20個(gè)主管部門(mén)，省以下也需層層審批。中央層面各支農(nóng)部門(mén)之間職能交叉的情況經(jīng)過(guò)層層傳導(dǎo)，到達(dá)基層后甚至產(chǎn)生了諸多令人啼笑皆非的事件。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在有些地方由于同一片土地上同時(shí)種植果樹(shù)、發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)作物、飼養(yǎng)家禽等，豎在這塊田地的牌子多達(dá)10幾個(gè)，包含了水利局、國(guó)土資源局、農(nóng)業(yè)局、扶貧辦等多個(gè)單位的“水土保持”、“荒漠化治理”、“果樹(shù)扶貧”、“家禽養(yǎng)殖致富”等銘牌。這種狀況無(wú)疑直接對(duì)支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分構(gòu)成了阻礙。

（四）支農(nóng)資金監(jiān)管機(jī)制不完善，資金安全和效益受到影響。

我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金實(shí)行投資、建設(shè)、管理、使用四位一體的管理體制，這種管理方式的缺點(diǎn)就是缺乏有效的監(jiān)督，容易造成支農(nóng)資金的浪費(fèi)。當(dāng)前支農(nóng)資金監(jiān)管主要由財(cái)政部門(mén)（投資評(píng)審中心、專員辦）、各農(nóng)口部門(mén)負(fù)責(zé)，輔之以審計(jì)、新聞媒體、社會(huì)輿論等外部監(jiān)督，但各部門(mén)在監(jiān)管過(guò)程中均有力所不逮之處，以致支農(nóng)資金出現(xiàn)安全隱患。一是財(cái)政部門(mén)。財(cái)政支農(nóng)項(xiàng)目批復(fù)后， 雖然上級(jí)財(cái)政部門(mén)將資金下達(dá)到地方財(cái)政部門(mén)時(shí)，要求其負(fù)責(zé)資金使用情況的監(jiān)督檢查，但由于這些資金都是各部門(mén)爭(zhēng)取的部門(mén)資金，資金管理權(quán)限屬于部門(mén)，下級(jí)財(cái)政部門(mén)難以進(jìn)行全面監(jiān)管。二是各農(nóng)口部門(mén)。雖然涉農(nóng)資金主管部門(mén)是涉農(nóng)資金管理和監(jiān)督的主體，但由于責(zé)任不明確、落實(shí)不到位等因素，個(gè)別單位往往重資金爭(zhēng)取，輕資金管理；重資金分配權(quán)力，輕資金監(jiān)管責(zé)任，對(duì)資金項(xiàng)目如何安全運(yùn)行，保質(zhì)保量完成建設(shè)任務(wù)，缺乏強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和有效的措施辦法。此外，還存在農(nóng)口部門(mén)、財(cái)政部門(mén)制定的支農(nóng)資金管理辦法不銜接、不統(tǒng)一，執(zhí)行起來(lái)相互矛盾的狀況。三是審計(jì)部門(mén)。在傳統(tǒng)的監(jiān)管模式下，部門(mén)條塊分割，相互之間缺乏溝通，審計(jì)機(jī)關(guān)組織的專項(xiàng)檢查往往是事后督查，很難做到全方位、全過(guò)程的監(jiān)督。特別是支農(nóng)資金安排和項(xiàng)目管理鏈條長(zhǎng)、環(huán)節(jié)多、專業(yè)性強(qiáng)，對(duì)“三農(nóng)”資金賬目的審計(jì)耗費(fèi)時(shí)間長(zhǎng)、效率較低，監(jiān)管范圍有限，監(jiān)管深度不夠，使“三農(nóng)”資金的安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增大。

二、劃分財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任的主要原則與總體思路

（一）主要原則。

1.堅(jiān)持加大支農(nóng)力度的基本前提和政策底線。

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)分析，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位及其所具有的外部性、弱質(zhì)性，決定了國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)大力支持是特殊國(guó)情下的必然選擇。無(wú)論怎樣探索職能轉(zhuǎn)變，怎樣界定政府與市場(chǎng)邊界，怎樣劃分中央與地方支農(nóng)事權(quán)，強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的政策取向不能改變，政策力度只能加強(qiáng)，不能削弱。最新修訂的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》明確規(guī)定，國(guó)家要建立和完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平；中央和縣級(jí)以上地方財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于其財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度。目前在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中，一些領(lǐng)域、環(huán)節(jié)還很難按照完備市場(chǎng)條件下或發(fā)達(dá)國(guó)家那樣，完全劃清政府與市場(chǎng)、中央與地方的邊界，職能轉(zhuǎn)變可能會(huì)遇到一些困難，但即使如此，我們也必須抓緊行動(dòng)起來(lái)，堅(jiān)定不移地積極探索。因?yàn)橹醒胍呀?jīng)明確了改革任務(wù)、責(zé)任分工和完成時(shí)限，我們都有責(zé)任、有義務(wù)，努力朝著這個(gè)方向邁進(jìn)。

2.合理界定政府與市場(chǎng)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中的邊界。

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出，要處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，并對(duì)政府的職責(zé)和作用做出明確規(guī)定。這一規(guī)定也是財(cái)政支農(nóng)事權(quán)與支出責(zé)任劃分的基本原則。要踐行這一原則，必須積極轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整完善政府與市場(chǎng)在支農(nóng)領(lǐng)域的職能范圍。作為政府支農(nóng)的重要政策和主要抓手，財(cái)政支農(nóng)工作要積極轉(zhuǎn)變觀念，調(diào)整完善職能，處理好與市場(chǎng)的關(guān)系。

一是要增強(qiáng)市場(chǎng)理念，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用。在不斷強(qiáng)化“政策扶持”的同時(shí)，防止政府“大包大攬”。充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，對(duì)于市場(chǎng)可以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用的，財(cái)政要盡快地退出或盡量少干。只有讓政府力量和市場(chǎng)力量各自歸位后，才能改變目前財(cái)政支農(nóng)工作中的“越位”與“缺位”問(wèn)題，以有限的投入換來(lái)最大的效益。

二是進(jìn)一步明確政府的主要職責(zé)。要重點(diǎn)幫助解決一家一戶干不了、不好干、不愿干的事情，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，同時(shí)，監(jiān)督市場(chǎng)主體的不規(guī)范市場(chǎng)行為。比如，要大力支持農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織建設(shè)，支持農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、生態(tài)保護(hù)等基礎(chǔ)領(lǐng)域。此外，要積極為農(nóng)民、農(nóng)村社會(huì)組織、企業(yè)等市場(chǎng)主體健康發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。

3.處理好頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索、總體目標(biāo)與具體措施的關(guān)系。

一要把握好政策頂層設(shè)計(jì)與實(shí)踐探索的關(guān)系。立足現(xiàn)實(shí)情況，從全局高度系統(tǒng)謀劃支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革路徑，同時(shí)要注重發(fā)揮地方政府和涉農(nóng)部門(mén)的首創(chuàng)精神，鼓勵(lì)大膽實(shí)踐，先行先試，在實(shí)踐中探索行之有效的經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)農(nóng)業(yè)人口眾多，農(nóng)業(yè)牽涉面極其龐雜，財(cái)政支農(nóng)事權(quán)的劃分難度非常大。我們長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有完成支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任的明確劃分，有體制機(jī)制的因素，更多的則是因?yàn)槠浔旧砭褪且患茈y完成的任務(wù)。從現(xiàn)實(shí)情況看，有些方面的支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任不一定劃分得清清楚楚、干干凈凈就是最好，最好的辦法就是在實(shí)踐中探索。一方面，要認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)中央財(cái)稅體制改革精神，積極研究科學(xué)劃分中央與地方支農(nóng)事權(quán)的思路和方法。另一方面，要從我國(guó)農(nóng)業(yè)實(shí)際出發(fā)，在一些重大支農(nóng)事務(wù)或項(xiàng)目中探索建立責(zé)任明確的分級(jí)管理機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮出中央和地方兩個(gè)積極性，為進(jìn)一步合理劃分中央和地方政府支農(nóng)事權(quán)摸索經(jīng)驗(yàn)，打好基礎(chǔ)。

二要把握好總體目標(biāo)與具體政策措施的關(guān)系。立足現(xiàn)實(shí)情況，既要做好中長(zhǎng)期規(guī)劃，又要注重循序漸進(jìn)，針對(duì)階段任務(wù)和突出問(wèn)題細(xì)化政策措施，積極穩(wěn)妥推進(jìn)事權(quán)劃分，不能片面地追求短期、局部利益而犧牲中長(zhǎng)期、整體利益。

（二）總體思路。

1.推進(jìn)支農(nóng)事權(quán)劃分的法治化、規(guī)范化。

2015年開(kāi)始我國(guó)全面實(shí)施新預(yù)算法。以預(yù)算法為核心，增強(qiáng)財(cái)稅體制改革的頂層設(shè)計(jì)，首先就是要推動(dòng)政府事權(quán)范圍的法治化、規(guī)范化。只有明確政府的事權(quán)范圍，才能正確處理政府和市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系，使之具體化、可操作，并融入到預(yù)算法中，精確界定政府必需的財(cái)政資金規(guī)模，立法機(jī)關(guān)將權(quán)限授權(quán)給政府，并實(shí)施相應(yīng)的預(yù)算資金總量控制。

科學(xué)、合理地劃分各級(jí)政府的職能和職責(zé)，是分級(jí)預(yù)算體制的基礎(chǔ)和前提。貫徹、實(shí)施預(yù)算法和各級(jí)政府轉(zhuǎn)變職能、“各歸其位”之間具有相互影響、相互促進(jìn)的作用。地方政府職能應(yīng)轉(zhuǎn)向更好地加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管以及提供各類公共服務(wù)上。與此同時(shí)，資源配置職能將主要由全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)體系來(lái)填補(bǔ)。這意味著，地方政府必須緊緊圍繞地方政府職能定位這個(gè)中心點(diǎn)來(lái)貫徹、實(shí)施新預(yù)算法。

中央和地方之間財(cái)政關(guān)系的規(guī)范應(yīng)以立法形式明確，包括中央政府和地方政府的職能范圍、承擔(dān)職責(zé)的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，制定各級(jí)政府的事權(quán)（職能、職責(zé)、權(quán)限）清單，形成中央和地方政府之間法治化、規(guī)范化、長(zhǎng)期穩(wěn)定的事權(quán)關(guān)系。

這種關(guān)系既能避免中央政府單方面收權(quán)、放權(quán)，又能有效發(fā)揮地方政府的積極性，解決地方政府對(duì)中央政策執(zhí)行不到位的問(wèn)題。同時(shí)，要強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)對(duì)各級(jí)政府履行事權(quán)情況的監(jiān)督、考核，強(qiáng)化中央政府對(duì)地方政府履行事權(quán)情況的監(jiān)督，完善現(xiàn)有對(duì)各地區(qū)政績(jī)考核機(jī)制，力求相對(duì)公平。

2.依照一定規(guī)程科學(xué)合理劃分財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任。

中央和地方的支農(nóng)職責(zé)可以根據(jù)政府支出劃分的一般原則（即受益原則和技術(shù)原則）來(lái)劃分。按照受益原則，應(yīng)該將受益范圍遍及全體國(guó)民或相當(dāng)部分國(guó)民的支農(nóng)支出列為中央財(cái)政支出；將受益范圍僅為某一相對(duì)狹小范圍國(guó)民的支農(nóng)支出列為地方財(cái)政支出。按照技術(shù)原則，應(yīng)該將外部效益高、投資規(guī)模大、技術(shù)要求高的支農(nóng)支出劃分為中央財(cái)政支出；將外部效益低、投資規(guī)模小、技術(shù)要求低的支農(nóng)支出劃分為地方財(cái)政支出。

在劃分中央與地方支農(nóng)職責(zé)的前提下，還要將各級(jí)政府支農(nóng)行為及其農(nóng)業(yè)投入的數(shù)量調(diào)控界限一并納入法律規(guī)范，同時(shí)還通過(guò)完善中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政、上級(jí)財(cái)政對(duì)下級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度或農(nóng)業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金制度，支持跨行政區(qū)的、有外部效應(yīng)的或那些本應(yīng)由某級(jí)財(cái)政承擔(dān)但又無(wú)力承擔(dān)的重要支農(nóng)項(xiàng)目，以更好地引導(dǎo)地方增加農(nóng)業(yè)投入。

3.支農(nóng)事權(quán)的明晰化與支農(nóng)支出結(jié)構(gòu)的改善相結(jié)合。

無(wú)論是中央財(cái)政還是地方財(cái)政，都應(yīng)逐步提高支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的比例，特別要重視農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。這是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，改善農(nóng)村生活水平，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的必然要求。過(guò)去很長(zhǎng)時(shí)期，我國(guó)投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支農(nóng)支出規(guī)模很小，建設(shè)資金的籌集大部分是靠向農(nóng)民收費(fèi)進(jìn)而增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)實(shí)現(xiàn)的，這不利于社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)，也不利于農(nóng)民生活水平的改善，因此有必要增加對(duì)農(nóng)村道路、水、電、氣等設(shè)施建設(shè)的支出，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。建立健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系需要依靠科技做支撐，而支農(nóng)支出為農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)。政府應(yīng)增加農(nóng)業(yè)科研和推廣的資金投入，重視農(nóng)業(yè)新技術(shù)的作用，提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的科技含量。

三、推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的政策建議

（一）頂層設(shè)計(jì)支農(nóng)事權(quán)清單，建立責(zé)任明確的政府分級(jí)支持機(jī)制。

中央和地方之間財(cái)政關(guān)系的規(guī)范應(yīng)以立法形式明確，包括中央政府和地方政府的職能范圍、承擔(dān)職責(zé)的數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，制定各級(jí)政府的事權(quán)（職能、職責(zé)、權(quán)限）清單，形成中央和地方政府之間法治化、規(guī)范化、長(zhǎng)期穩(wěn)定的事權(quán)關(guān)系。財(cái)政支農(nóng)資金之所以沒(méi)有充分發(fā)揮效用，根本原則在于支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任不明晰，缺乏一個(gè)頂層設(shè)計(jì)的科學(xué)合理的支農(nóng)事權(quán)清單。為了使財(cái)政支農(nóng)資金發(fā)揮更大效益，亟需構(gòu)建支農(nóng)事權(quán)清單，使各級(jí)政府、各部門(mén)的支農(nóng)事權(quán)有據(jù)可查、有章可循，避免實(shí)際工作中相互推諉、消極懈怠。只有列明事權(quán)清單，才能相應(yīng)劃分支出責(zé)任，同時(shí)精準(zhǔn)追究行動(dòng)不力部門(mén)、個(gè)人的責(zé)任。但是，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，在我國(guó)這樣一個(gè)地域面積大、地區(qū)差異明顯的國(guó)家，目前開(kāi)列支農(nóng)事權(quán)清單很難一蹴而就，也不可能囊括所有支農(nóng)事權(quán)，支農(nóng)事權(quán)清單應(yīng)在實(shí)踐中不斷優(yōu)化和完善。

現(xiàn)階段，建議對(duì)財(cái)政支農(nóng)事權(quán)按照“外部性原則、信息處理的復(fù)雜性原則、激勵(lì)相容原則”加以明晰，科學(xué)合理地設(shè)計(jì)一個(gè)初步的清單方案（具體見(jiàn)表2）。在事權(quán)劃分的基礎(chǔ)上，屬于全國(guó)性或跨?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的事務(wù)，應(yīng)由中央政府決策、承擔(dān)和管理。屬于地方性的事務(wù)，應(yīng)由地方政府在中央政府統(tǒng)一政令許可范圍內(nèi)決策和承擔(dān)，劃歸地方政府管理，其自有收入不能滿足支出需求的，中央財(cái)政原則上通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付給予補(bǔ)助。屬于中央地方共同事務(wù)，應(yīng)區(qū)分情況明確各自職權(quán)范圍和負(fù)擔(dān)比例，中央財(cái)政可以通過(guò)安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付委托地方政府代為行使中央職能。

（二）健全財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制，創(chuàng)新支農(nóng)資金管理機(jī)制。

財(cái)政支農(nóng)過(guò)程中，有各級(jí)政府和諸多涉農(nóng)部門(mén)參與，政府涉農(nóng)行政管理機(jī)構(gòu)較多，職責(zé)分工相互交叉重疊，這在一定程度上造成了支農(nóng)資金分散，影響了支農(nóng)效益，因此亟待健全財(cái)政支農(nóng)體制機(jī)制，從根本上解決支農(nóng)事權(quán)劃分的模糊混亂局面。

——近中期設(shè)想。由于財(cái)政部門(mén)和農(nóng)口主管部門(mén)有著各自的優(yōu)勢(shì)，又互有利益沖突，因此構(gòu)建一種能夠協(xié)調(diào)好各方利益、充分調(diào)動(dòng)各部門(mén)積極性的支農(nóng)事權(quán)整合機(jī)制至關(guān)重要?？梢钥紤]建立國(guó)務(wù)院財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)并協(xié)調(diào)各部門(mén)的支農(nóng)工作，其日常機(jī)構(gòu)小組辦公室可設(shè)在財(cái)政部。這樣可以減少在政策研究、資金分配、項(xiàng)目管理、監(jiān)管檢查等方面的重復(fù)乃至互相沖突的現(xiàn)象，提高支農(nóng)效益。另外，還可以避免各部門(mén)之間政策不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一的局面，促進(jìn)形成分工明確、責(zé)任清晰、相互配合的工作格局。

正確處理好財(cái)政部門(mén)與各農(nóng)口主管部門(mén)的關(guān)系。財(cái)政部門(mén)和農(nóng)口主管部門(mén)是推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展的有機(jī)整體，各自有著不同的職責(zé)分工，具有各自的優(yōu)勢(shì)。處理好部門(mén)之間的關(guān)系，有利于調(diào)動(dòng)各方面的積極性，充分形成合力。一方面，各部門(mén)應(yīng)牢固樹(shù)立服務(wù)意識(shí)和大局意識(shí)，在政策研究、政策落實(shí)、資金分配、項(xiàng)目管理、監(jiān)管檢查等方面，主動(dòng)加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。同時(shí)，要講究工作方式方法，多出實(shí)招，在工作中充分尊重彼此的意見(jiàn)建議，加強(qiáng)溝通，促進(jìn)形成分工明確、責(zé)任清晰、相互配合的工作格局。另一方面，要建立健全協(xié)作配合機(jī)制。抓緊建立完善重大支農(nóng)決策協(xié)商機(jī)制、聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、信息通報(bào)和共享機(jī)制、支農(nóng)資金聯(lián)合監(jiān)督檢查機(jī)制等。在轉(zhuǎn)變職能中，進(jìn)一步加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，共同推進(jìn)支農(nóng)職能的轉(zhuǎn)變。

——遠(yuǎn)期設(shè)想。國(guó)務(wù)院財(cái)政支農(nóng)領(lǐng)導(dǎo)小組的設(shè)計(jì)能夠在短期內(nèi)協(xié)調(diào)好各方事權(quán)安排，但也必然會(huì)造成會(huì)議繁多、溝通頻繁、文山會(huì)海等弊端，不能從根本上解決支農(nóng)事權(quán)分散的弊端。著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，有必要對(duì)現(xiàn)行農(nóng)業(yè)行政管理體制和政府機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行改革，在制度安排上健全部門(mén)間支農(nóng)體制機(jī)制。具體而言，就是在下一步的政府部門(mén)改革中，立足大部制思路，將職能相近、業(yè)務(wù)范圍趨同的相關(guān)部門(mén)盡可能歸并，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)業(yè)的管理從“部門(mén)分割”到“功能覆蓋”的轉(zhuǎn)變。

2008年起，我國(guó)開(kāi)始推行大部門(mén)體制改革，并于當(dāng)年將國(guó)務(wù)院組成部門(mén)減為27個(gè)（除國(guó)務(wù)院辦公廳外，下同）。經(jīng)過(guò)2013年新一輪大部制改革以后，國(guó)務(wù)院組成部門(mén)減至25個(gè)。但也應(yīng)該看到，2013年的國(guó)務(wù)院大部制改革主要是通過(guò)合并一些部委來(lái)實(shí)現(xiàn)，在很大程度上只是對(duì)個(gè)別部委的小手術(shù)，在約束政府權(quán)力等方面還比較欠缺，在削減政府職能、向市場(chǎng)和社會(huì)分權(quán)方面也有待突破。就財(cái)政支農(nóng)事權(quán)而言，中央有必要按照支農(nóng)職能與責(zé)任合理劃分的要求，對(duì)涉農(nóng)部委進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整、裁減，同時(shí)將政府權(quán)力納入法治化軌道，向市場(chǎng)和社會(huì)充分放權(quán)，以此推動(dòng)部門(mén)間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金分配管理，徹底改變“九龍治水”的局面。

（三）合理配置部門(mén)職能，構(gòu)建涉農(nóng)資金整合統(tǒng)籌長(zhǎng)效機(jī)制。

為了發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的合力，需要推動(dòng)涉農(nóng)資金整合取得突破性進(jìn)展，努力構(gòu)建“所有權(quán)歸政府，管理權(quán)歸財(cái)政，使用權(quán)歸項(xiàng)目單位”的財(cái)政支農(nóng)資金管理新框架，并以此為契機(jī)，推進(jìn)財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分。

一是建立中央層面的涉農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)機(jī)制。涉農(nóng)資金整合牽涉的部門(mén)眾多，需要協(xié)調(diào)處理的矛盾和問(wèn)題紛繁復(fù)雜，如果沒(méi)有中央層級(jí)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，僅靠財(cái)政部牽頭或者是省級(jí)整合、縣級(jí)整合，均難取得突破性進(jìn)展。因此，亟需通過(guò)建立中央層面的涉農(nóng)資金整合協(xié)調(diào)機(jī)制，打破各部門(mén)之間的利益阻隔，建立健全政府主導(dǎo)、財(cái)政牽頭、部門(mén)配合參與的涉農(nóng)資金整合協(xié)商機(jī)制，清晰界定各涉農(nóng)部門(mén)的整合職責(zé)，追究執(zhí)行不力部門(mén)和行為人的責(zé)任。

二是擴(kuò)大資金整合范圍。各層級(jí)涉農(nóng)資金中，除各種直接補(bǔ)貼給農(nóng)民的資金和有特殊用途的救災(zāi)救濟(jì)資金外，中央安排的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會(huì)發(fā)展、扶貧開(kāi)發(fā)等資金以及地方各級(jí)安排的相關(guān)涉農(nóng)資金均應(yīng)納入整合范圍。

三是遵循“先易后難、以點(diǎn)帶面、上下聯(lián)動(dòng)、逐步推開(kāi)”原則，穩(wěn)妥推進(jìn)涉農(nóng)資金整合。首先，加快推進(jìn)黑龍江省“兩大平原”整合試點(diǎn)，為其他地區(qū)提供可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)，爭(zhēng)取形成可以推廣全國(guó)大部分地區(qū)的涉農(nóng)資金整合模式。其次，以農(nóng)田水利建設(shè)為重點(diǎn)，推動(dòng)預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)的整合。按照“中央引導(dǎo)、地方為主”的原則，鼓勵(lì)和支持各地在科學(xué)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，對(duì)性質(zhì)相同、用途相近的相關(guān)資金進(jìn)行統(tǒng)籌安排，集中力量成規(guī)模推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。第三，推進(jìn)預(yù)算編制環(huán)節(jié)的整合，從源頭上對(duì)涉農(nóng)資金進(jìn)行清理歸并。目前，應(yīng)對(duì)能夠整合的涉農(nóng)專項(xiàng)從預(yù)算編制環(huán)節(jié)盡量進(jìn)行整合歸并。對(duì)于打捆、拼盤(pán)式的歸并項(xiàng)目，抓緊制定整合后的管理辦法，按照一個(gè)辦法進(jìn)行分配、管理，逐步實(shí)現(xiàn)由形式整合向?qū)嵸|(zhì)整合轉(zhuǎn)變。需要指出的是，涉農(nóng)資金整合要特別注意發(fā)揮各農(nóng)口主管部門(mén)的作用，與部門(mén)職能作用相銜接。

（四）下放涉農(nóng)資金項(xiàng)目審批權(quán)限，推進(jìn)支農(nóng)項(xiàng)目管理模式改革。

一是各級(jí)政府逐級(jí)下放審批權(quán)限，切實(shí)加強(qiáng)下放后的資金監(jiān)管。實(shí)踐證明，下放涉農(nóng)資金項(xiàng)目審批權(quán)限可以減少資金管理的中間環(huán)節(jié)，有效避免各地跑項(xiàng)目、要項(xiàng)目的成本，提高支農(nóng)資金使用效益。要從有利于地方政府更好履職的角度出發(fā)，將適合地方管理的涉農(nóng)資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目審批和資金分配工作下放給地方。中央財(cái)政要進(jìn)一步推動(dòng)涉農(nóng)項(xiàng)目審批權(quán)限下放到省級(jí)，賦予各省更大的靈活度和自主權(quán)，各省也應(yīng)將適合基層管理、決策的項(xiàng)目審批權(quán)下放到市縣，賦予市縣確定項(xiàng)目的自主權(quán)，便于市縣層面根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展需要，統(tǒng)一規(guī)劃項(xiàng)目，統(tǒng)籌安排資金。下放審批權(quán)后，要加強(qiáng)管理，在資金分配中引入績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的資金分配機(jī)制，逐步整合統(tǒng)籌各個(gè)信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金的全程監(jiān)控，并完善縣鄉(xiāng)財(cái)政支農(nóng)資金監(jiān)督管理職能。

二是逐步向農(nóng)民、向社會(huì)“放權(quán)”。把更多適宜的支農(nóng)項(xiàng)目，交給農(nóng)民、農(nóng)村基層組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體直接建設(shè)管理，有關(guān)部門(mén)主要發(fā)揮規(guī)劃、技術(shù)指導(dǎo)和資金、質(zhì)量監(jiān)管作用，進(jìn)一步增強(qiáng)支農(nóng)政策效果。

三是優(yōu)化支農(nóng)資金管理方式，不斷降低行政成本。探索創(chuàng)新補(bǔ)貼資金發(fā)放方式，積極推行“一卡通”制度，將多項(xiàng)補(bǔ)貼資金通過(guò)一張卡發(fā)放，提高補(bǔ)貼發(fā)放的效率。由于各項(xiàng)補(bǔ)貼資金已為廣大農(nóng)民所接受，進(jìn)行簡(jiǎn)單整合歸并的難度較大，下一步應(yīng)積極研究農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理問(wèn)題，從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的政策設(shè)計(jì)、使用方向、發(fā)放方式等環(huán)節(jié)入手，進(jìn)一步提高補(bǔ)貼效率，降低行政成本，探索建立更加節(jié)約、更加有效、更加合理的補(bǔ)貼政策機(jī)制，充分發(fā)揮強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效益。近年來(lái)，各級(jí)財(cái)政會(huì)同有關(guān)部門(mén)，在降低管理行政成本上采取了一系列有效措施。中央財(cái)政承擔(dān)了一些必要的行政成本，確保支農(nóng)資金落實(shí)到位。如糧食直補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)原則上由地方財(cái)政預(yù)算安排，中央財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助，但地方財(cái)政安排確有困難的，報(bào)經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)后，可按批準(zhǔn)額度在糧食風(fēng)險(xiǎn)基金中列支。這種支農(nóng)資金管理方式的創(chuàng)新有利于降低行政成本，鼓勵(lì)地方政府支農(nóng)積極性，值得借鑒。

（五）完善涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度，穩(wěn)妥推進(jìn)支農(nóng)資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)一般工作。

在明晰支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任后，需要以支出責(zé)任為基礎(chǔ)，通過(guò)收入分配和轉(zhuǎn)移支付，使各級(jí)政府擁有與其支農(nóng)事權(quán)相匹配的財(cái)力，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)更好發(fā)展。下一階段，在建設(shè)有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系過(guò)程中，中央應(yīng)積極完善地方稅主體稅種，以地方稅體系建設(shè)促進(jìn)地方財(cái)力的充實(shí)。在建立完善、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度的當(dāng)下，針對(duì)財(cái)政支農(nóng)轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題，不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，支持地方財(cái)政扶持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展。

一是通過(guò)預(yù)算編制將不同層面、不同渠道的支農(nóng)資金統(tǒng)籌使用。具體而言，要對(duì)現(xiàn)有農(nóng)口部門(mén)的涉農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行全面梳理，清理、整合、規(guī)范財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。對(duì)已經(jīng)到期或不符合公共財(cái)政支持方向的專項(xiàng)資金，堅(jiān)決予以清理；對(duì)重復(fù)交叉的，要予以整合；對(duì)用途不規(guī)范的，要予以規(guī)范。以此增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，更好發(fā)揮地方政府貼近基層、就近管理的優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，上級(jí)財(cái)政要提前告知并下達(dá)轉(zhuǎn)移支付資金，以便下級(jí)財(cái)政特別是縣鄉(xiāng)財(cái)政統(tǒng)籌安排。另外，要考慮地方財(cái)政的承受能力，屬于中央的事權(quán)和支出責(zé)任，不宜再要求地方配套。

二是穩(wěn)妥推進(jìn)專項(xiàng)轉(zhuǎn)一般。由于農(nóng)業(yè)事權(quán)兼具外部性、信息復(fù)雜性等特征，加上傳統(tǒng)政績(jī)觀尚未根本改變，現(xiàn)階段地方政府在支農(nóng)方面的積極性不高，對(duì)保留的專項(xiàng)中屬于地方事務(wù)且數(shù)額相對(duì)固定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，不宜立即全部劃入一般性轉(zhuǎn)移支付，否則可能導(dǎo)致地方政府將中央希望其支農(nóng)的一般性轉(zhuǎn)移支付用于其他領(lǐng)域，反而降低了支農(nóng)效果。但是，由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在一定程度上束縛了地方政府的主觀能動(dòng)性，從長(zhǎng)期來(lái)看，確實(shí)需要逐漸將保留的專項(xiàng)中屬于地方事務(wù)且數(shù)額相對(duì)固定的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付。在這一過(guò)程中，中央可以通過(guò)設(shè)置全國(guó)范圍內(nèi)的支農(nóng)投入考核指標(biāo)體系，強(qiáng)化對(duì)地方支農(nóng)績(jī)效監(jiān)督評(píng)價(jià)。如建立全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展評(píng)價(jià)體系等，以此為依據(jù)，對(duì)地方政府支農(nóng)工作的成效予以考核評(píng)估，并在下一年度的資金分配中進(jìn)行增減，督促地方政府將資金用到實(shí)處。

三是對(duì)支農(nóng)資金專項(xiàng)管理辦法進(jìn)行清理、規(guī)范。首先，要通過(guò)廢止過(guò)時(shí)的支農(nóng)資金專項(xiàng)管理辦法和修訂不完善的管理辦法，使支農(nóng)資金專項(xiàng)管理有一個(gè)完整的體系。其次，鑒于有些農(nóng)口部門(mén)出臺(tái)的部分文件和財(cái)政部門(mén)的資金管理辦法不盡一致，亟需對(duì)現(xiàn)有資金管理文件進(jìn)行一次大的梳理、修改，以使農(nóng)口部門(mén)和財(cái)政部門(mén)的資金管理辦法相互協(xié)調(diào)。再次，建議中央層面下發(fā)文件，要求以后農(nóng)口部門(mén)參照財(cái)政部門(mén)農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金管理辦法制定的實(shí)施細(xì)則，統(tǒng)一報(bào)財(cái)政部門(mén)備案，以確保農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金上下、左右統(tǒng)一，相互之間協(xié)調(diào)不抵觸。

四是積極探索支農(nóng)項(xiàng)目資金撥款方式改革。要按照“項(xiàng)目確定、撥款支付、檢查審計(jì)三分離”和國(guó)庫(kù)集中支付的原則，逐步實(shí)現(xiàn)財(cái)政支農(nóng)資金的直接集中支付。努力做到中央、省、市 （包括財(cái)政部門(mén)和農(nóng)口主管部門(mén)）的支農(nóng)項(xiàng)目資金由農(nóng)口部門(mén)、財(cái)政部門(mén)確定申報(bào)后，其資金由省、市、縣國(guó)庫(kù)集中支付中心直接撥付到項(xiàng)目或個(gè)人，減少并最終杜絕截留、挪用支農(nóng)資金等情況發(fā)生。

課題負(fù)責(zé)人：王樹(shù)勤

課題組成員： 王樹(shù)勤 張廣壽 李瑞華 劉輝文 申學(xué)鋒 宗宇翔

課題執(zhí)筆人：申學(xué)鋒

責(zé)任編輯：洪峰