京津冀區(qū)域法治一體化路徑研究

趙新潮

摘 ? 要：在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實施過程中，進行區(qū)域法治一體化建設(shè)是解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中各種問題的重要保障。京津冀區(qū)域法治一體化建設(shè)要堅持法治統(tǒng)一、突出區(qū)域特色、平等協(xié)商、公平合理的基本原則。應設(shè)立區(qū)域法治協(xié)調(diào)管理機構(gòu)，加強中央對京津冀的區(qū)域性立法，建立三地人大間立法合作機制、統(tǒng)一區(qū)域行政執(zhí)法機制、加強執(zhí)法監(jiān)督合作，把京津冀區(qū)域一體化發(fā)展納入統(tǒng)一的法治軌道，以促進全方位、寬領(lǐng)域、多層次、高水平的京津冀區(qū)域一體化發(fā)展。

關(guān) ?鍵 ?詞：京津冀;區(qū)域法治;一體化

中圖分類號：F061.5 ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ?文章編號：1006-3544（2015）03-0063-04

一、引言

推進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展是我國經(jīng)濟發(fā)展的重要戰(zhàn)略和重大突破。我國在20世紀90年代中后期開始對區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略進行探索，并取得了重大成效，如長三角、珠三角地區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟合作，推動區(qū)域經(jīng)濟實現(xiàn)了迅速增長，形成了區(qū)域互動的良性循環(huán)。相比較而言，京津冀經(jīng)濟圈的概念雖然提出的時間也很早，但一直發(fā)展緩慢。2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取了京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報，并強調(diào)實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，是面向未來打造新的首都經(jīng)濟圈、推進區(qū)域發(fā)展體制機制創(chuàng)新的需要，是探索完善城市群布局和形態(tài)、為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板的需要，是探索生態(tài)文明建設(shè)有效路徑、促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的需要，是實現(xiàn)京津冀優(yōu)勢互補、促進環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)發(fā)展、帶動北方腹地發(fā)展的需要 [1] 。京津冀經(jīng)濟一體化是重大的國家戰(zhàn)略，不僅關(guān)系到京津冀區(qū)域自身的長遠發(fā)展，還關(guān)系到國家發(fā)展的大局。

京津冀經(jīng)濟一體化發(fā)展是三地聯(lián)動， 必然需要在政治、經(jīng)濟和社會等各方面的協(xié)調(diào)配合，而這都需要有良好的法治環(huán)境做保障。因此，在京津冀區(qū)域一體化發(fā)展過程中必須重視區(qū)域法治的一體化發(fā)展。 區(qū)域法治是在區(qū)域的基本概念之上，一個內(nèi)部、外部機制健全的綜合體系， 其內(nèi)容和范圍包括諸如不斷完善的區(qū)域法律體系，由區(qū)域立法、執(zhí)法、司法、護法和守法等方面有機構(gòu)成的良好的法治環(huán)境、社會環(huán)境及投資環(huán)境[2]。通過區(qū)域法治的一體化為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供強有力的法治保障， 以確保京津冀區(qū)域一體化發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施。

二、京津冀區(qū)域法治一體化的必要性

1. 區(qū)域法治是社會主義法治建設(shè)的重要方面。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展， 社會主義法治建設(shè)也在逐步完善。近年來，區(qū)域合作經(jīng)濟成為我國經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分和支撐力量， 區(qū)域性法治環(huán)境的建設(shè)也成為我國法治環(huán)境建設(shè)的重要方面， 這是由區(qū)域的特殊性所決定的。 京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化早就列入了我國經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之中， 目前又被提升到國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的高度， 其對于我國經(jīng)濟整體發(fā)展的重要性不言而喻。 為保障京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化的方案順利實施， 就必須實現(xiàn)京津冀三地的法治一體化，否則就無法有效避免為了本地利益各自為政的現(xiàn)象，就不能保障統(tǒng)一行動方案的嚴肅性。

2. 區(qū)域法治是區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的重要保障。京津冀進行區(qū)域法治建設(shè)為構(gòu)建京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化奠定制度基礎(chǔ)，并且為京津冀三方合作與發(fā)展提供保障。促使形成京津冀一體化戰(zhàn)略的原因是多方面的，如三大區(qū)域的資源環(huán)境、人文環(huán)境以及政府的推動作用等。如何促使各要素高效地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，促進京津冀區(qū)域經(jīng)濟的快速、協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)鍵點就在于京津冀區(qū)域法治建設(shè)。法治作為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的重要因素，它既作用于區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)的宏觀環(huán)境，也構(gòu)成區(qū)域經(jīng)濟系統(tǒng)發(fā)展的內(nèi)在要素，對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展起著制動性作用 [3] 。同時，區(qū)域范圍內(nèi)良好有序的法治建設(shè)能為區(qū)域經(jīng)濟的快速發(fā)展提供便利的社會服務與可靠的法律保障，因此，對京津冀地區(qū)進行區(qū)域法治建設(shè)是實現(xiàn)三地資源共享、三地經(jīng)濟合作與快速發(fā)展的重要方式。

3. 區(qū)域法治是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的必然要求。健全的法律制度和良好的法治環(huán)境是市場經(jīng)濟健康發(fā)展的前提條件，也是市場經(jīng)濟健康發(fā)展的重要因素。市場經(jīng)濟發(fā)展尤其需要沒有障礙和壁壘、公平競爭的市場和法律規(guī)則。我國區(qū)域經(jīng)濟合作呈現(xiàn)出逐漸增多的趨勢，在區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展過程中也都取得了令人滿意的成果。但是在區(qū)域經(jīng)濟合作中，利益沖突、合作收益的分配不協(xié)調(diào)、市場分割現(xiàn)象嚴重以及地方保護主義猖獗等問題也大量存在，制約著地方區(qū)域合作的進行，進而影響了區(qū)域經(jīng)濟合作的廣度和深度。京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展中也存在這樣的問題。因此，在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展中需進行區(qū)域法治建設(shè)，形成一個共同的市場規(guī)則，化解各區(qū)域的利益沖突，有效解決區(qū)域經(jīng)濟合作產(chǎn)生的收益分配問題，以保障該區(qū)域能夠成為一個沒有分割的共同市場，保障經(jīng)濟一體化的發(fā)展。

三、京津冀區(qū)域法治一體化的基本原則

1. 法治統(tǒng)一原則。 法治統(tǒng)一是進行區(qū)域法治建設(shè)的基本原則。我國是統(tǒng)一的、多民族的、單一制的社會主義國家，這決定了我們在進行區(qū)域法治建設(shè)時必須與我國的社會主義法治建設(shè)保持統(tǒng)一。區(qū)域法治建設(shè)要以全國性的法治建設(shè)為基礎(chǔ)和依據(jù)，京津冀區(qū)域性法治建設(shè)應該是我國法治建設(shè)的重要組成部分，無論是區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一的立法活動、行政執(zhí)法活動還是司法活動， 都必須在國家法治建設(shè)統(tǒng)一的前提下進行，不能與國家法治建設(shè)相抵觸。同時，兼顧京津冀三個地區(qū)的實際情況， 實現(xiàn)區(qū)域范圍內(nèi)的法治的協(xié)調(diào)統(tǒng)一， 以預防和解決區(qū)域一體化發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題和糾紛， 保障京津冀區(qū)域一體化的合法有序發(fā)展。

2. 突出區(qū)域特色原則。 京津冀區(qū)域法治環(huán)境建設(shè)必須立足京津冀區(qū)域本身的實際情況，如自然、社會、經(jīng)濟、文化、民族等，尤其要考慮到北京政治中心的地位，絕對不能完全照抄照搬其他地區(qū)的經(jīng)驗，更不能僅憑抽象、空洞的理論去進行法治建設(shè)。要對實際情況進行總結(jié)和分析， 在區(qū)域法治建設(shè)中既要體現(xiàn)區(qū)域整體性的利益， 也要照顧到各地區(qū)不同的利益， 努力制定合乎京津冀區(qū)域特色的法律法規(guī)，使其有生存的活力與動力， 這樣才能使京津冀區(qū)域法治建設(shè)發(fā)揮應有的對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的保障作用。

3. 平等協(xié)商原則。 京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化建設(shè)是京津冀三省市就經(jīng)濟一體化發(fā)展自愿達成的共識。在經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略中，三方具有平等的法律地位。因此，無論是在區(qū)域經(jīng)濟合作與發(fā)展過程中，還是在區(qū)域發(fā)展的其他方面， 三方都應以平等協(xié)商為基本原則。尤其在區(qū)域法治建設(shè)方面，絕不能以經(jīng)濟發(fā)展的好壞、 政治地位的高低來決定法律或政策的制定和施行，要以平等協(xié)商為原則，平衡各方利益，減少利益沖突帶來的矛盾， 營造公平競爭的環(huán)境，互利互惠，實現(xiàn)區(qū)域合作中各方共贏。

4. 公平合理原則。 京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的目標是充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)的優(yōu)勢， 優(yōu)化資源配置，提高經(jīng)濟效率，使區(qū)域經(jīng)濟得到快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。 在這一過程中， 為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟整體發(fā)展， 不可避免地會犧牲一些地區(qū)的部分利益。 比如說北京的一些重污染企業(yè)搬遷至周圍的河北， 在這種情況下，其他地區(qū)如果從中獲得了利益，就應該本著公平合理的原則給予利益受損地區(qū)以合理的補償，或者在其他方面予以照顧， 比如多提供給對方地區(qū)人口以就業(yè)機會等，從而縮小區(qū)域間的差距，促進共同富裕，這既是公平合理原則的體現(xiàn)，也是社會主義本質(zhì)的體現(xiàn)。

四、京津冀區(qū)域法治一體化的具體路徑

1. 設(shè)立區(qū)域法治協(xié)調(diào)管理機構(gòu)。 在京津冀區(qū)域一體化發(fā)展中應設(shè)立協(xié)調(diào)管理機構(gòu)， 并通過法律授權(quán)其為區(qū)域法治建設(shè)中的最高管理機構(gòu)。 區(qū)域法治協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的權(quán)威性應來自區(qū)域范圍內(nèi)各政府授權(quán)，代表各方利益。區(qū)域范圍內(nèi)各地區(qū)在制定法律法規(guī)的過程中，都要服從其統(tǒng)一安排和指導，并要接受其監(jiān)督。同時，在區(qū)域法治協(xié)調(diào)管理機構(gòu)下再設(shè)爭端解決辦公室，由其制定區(qū)域一體化發(fā)展過程中的爭端解決辦法，負責解決區(qū)域內(nèi)各方之間發(fā)生的貿(mào)易爭端與合作糾紛。

2. 中央要加強京津冀區(qū)域性立法。 我國目前實行的是中央立法和地方立法“兩級制”的立法體制，在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展格局下，必須完善區(qū)域性立法。中央要加強對京津冀的區(qū)域性立法，制定對京津冀區(qū)域具有普遍約束力的法律法規(guī)。京津冀經(jīng)濟一體化發(fā)展是不同的行政區(qū)域及不同利益的整合，在各方利益難以調(diào)和的情況下，就需要通過法律的權(quán)威性來保障利益的均衡。因此，筆者認為應該由全國人大或其常委會出臺《京津冀區(qū)域經(jīng)濟合作發(fā)展法》，或者國務院出臺類似內(nèi)容的行政法規(guī)。通過具有普遍約束力的法律形式對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的一些基本問題做出相關(guān)規(guī)定，規(guī)范區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展一體化的進程，減少行政摩擦帶來的弊端，確保區(qū)域內(nèi)各方利益的均衡。

3. 建立地方人大間立法合作機制。 自提出京津冀一體化戰(zhàn)略以來，三地人大及常委會根據(jù)本地區(qū)改革、發(fā)展、穩(wěn)定的需要，制定了一些具有地方特色的法規(guī)或規(guī)章，為本地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展和城市管理提供了法治保障，但由于行政區(qū)劃的分割和地方利益保護的驅(qū)動，區(qū)域內(nèi)部立法缺乏協(xié)調(diào)的問題也逐漸凸現(xiàn)出來 [4] 。具體來說，京津冀區(qū)域立法主體包括兩個直轄市和一個省級立法機關(guān)，再加上石家莊和唐山市作為較大的市也有相應的立法權(quán)， 就是5個立法機關(guān)，5個行政規(guī)章制定機關(guān)，因此必須通過立法交流與合作機制對區(qū)域內(nèi)各立法主體的立法情況及時互換和交流，發(fā)現(xiàn)問題及時溝通，協(xié)調(diào)解決。同時，還要加強區(qū)域法治協(xié)調(diào)機構(gòu)、立法監(jiān)督機構(gòu)對區(qū)域內(nèi)各地方立法的審查和監(jiān)督。

4. 統(tǒng)一區(qū)域行政執(zhí)法機制。 在加強區(qū)域性立法的前提下，區(qū)域法治建設(shè)的完善還需要統(tǒng)一區(qū)域行政執(zhí)法機制，打破行政體制的束縛，建立統(tǒng)一決策、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一管理的機制 [5] 。首先可以建立區(qū)域性的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)機構(gòu)， 專門解決京津冀三方在具體行政方面產(chǎn)生的沖突，如在市場準入、區(qū)域行業(yè)標準、市場管理、企業(yè)監(jiān)管等方面事務中發(fā)生的矛盾與沖突; 其次要完善行政執(zhí)法的溝通協(xié)調(diào)機制， 防患于未然。使京津冀區(qū)域范圍內(nèi)的各執(zhí)法主體之間能夠?qū)σ恍┬姓?zhí)法問題進行溝通、交流和協(xié)商，盡力達成共識，統(tǒng)一區(qū)域行政執(zhí)法活動。

5. 加強對區(qū)域立法、執(zhí)法活動的監(jiān)督?，F(xiàn)階段，京津冀一體化戰(zhàn)略進入快速發(fā)展階段， 大力推行一體化戰(zhàn)略會涉及諸多方面的立法活動， 而對于立法活動的過程及程序是否規(guī)范， 所涉及的內(nèi)容是否違法、 是否存在地方保護主義等問題都需要進行有效的監(jiān)督。我國沒有專門的立法監(jiān)督機構(gòu)，僅僅依靠人大的監(jiān)督是遠遠不夠的，況且在區(qū)域合作立法中，地方的人大往往由于沒有充分的權(quán)限， 也做不到對區(qū)域立法的監(jiān)督。所以，應該首先設(shè)立一個獨立于區(qū)域內(nèi)各地的立法機構(gòu)和區(qū)域法治協(xié)調(diào)管理機構(gòu)的京津冀區(qū)域立法監(jiān)督機構(gòu)， 統(tǒng)一行使有關(guān)對京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略實施過程中的立法和執(zhí)法監(jiān)督。 一方面從整體上把握京津冀區(qū)域立法監(jiān)督工作， 在不違背國家法治建設(shè)的大前提下，本著平等協(xié)商、公平合理的原則進行立法活動; 另一方面能夠促進京津冀區(qū)域內(nèi)的立法主體進行良性立法， 保障京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略的順利實施以及戰(zhàn)略目標的快速實現(xiàn)。在對區(qū)域執(zhí)法活動的監(jiān)督上，應設(shè)置一個獨立的京津冀執(zhí)法監(jiān)督管理機構(gòu)， 與立法監(jiān)督管理機構(gòu)并列，專職對區(qū)域范圍內(nèi)的執(zhí)法活動進行監(jiān)督。不同于地方各自的監(jiān)督管理， 該機構(gòu)主要目的為遏制地方保護主義，杜絕行政壟斷，消除市場不公平，打擊不正當競爭和壟斷，促使區(qū)域經(jīng)濟健康、協(xié)調(diào)、有序發(fā)展。

五、結(jié)束語

只有通過具有規(guī)范性、 強制性和穩(wěn)定性的法治協(xié)調(diào)形式，把區(qū)域經(jīng)濟一體化的目標、原則、方法、成員、組織和權(quán)利義務以法律的形式固定下來，才能使區(qū)域經(jīng)濟一體化走向正規(guī)化、制度化和長期化。在京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展戰(zhàn)略的實施過程中， 進行區(qū)域法治建設(shè)是解決區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中問題的根本途徑。要堅持法治統(tǒng)一、突出區(qū)域特色、平等協(xié)商、公平合理的基本原則，通過設(shè)立區(qū)域法治協(xié)調(diào)管理機構(gòu)、加強中央層次的京津冀區(qū)域性立法、 建立地方人大間立法合作機制、統(tǒng)一區(qū)域行政執(zhí)法機制、加強對區(qū)域立法、執(zhí)法活動的監(jiān)督等具體途徑，完善區(qū)域法治建設(shè)， 把京津冀區(qū)域一體化發(fā)展納入依法治國的軌道，為實施依法治國方略找到新的推進點、突破口，使京津冀區(qū)域法治成為全面推進依法治國戰(zhàn)略的重要組成部分的同時，促進全方位、寬領(lǐng)域、多層次、高水平的京津冀區(qū)域一體化發(fā)展新格局的形成。

參考文獻：

[1]張然. 京津冀協(xié)同發(fā)展成重大國家戰(zhàn)略[N]. 京華時報，2014-02-28（004）.

[2]李愛平. 關(guān)于我國區(qū)域法治幾個問題的思考[J]. 西部法學評論，2011（1）：90.

[3]回元元. 山東-藍黃-經(jīng)濟區(qū)區(qū)域法治建設(shè)研究[D]. 濟南：山東大學，2013.

[4]王艷生. 論京津冀經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的法制保障[J]. 河北軟件職業(yè)技術(shù)學院學報，2008（3）：71.

[5]靳志玲. 京津冀區(qū)域性法治環(huán)境建設(shè)構(gòu)想[J]. 經(jīng)濟論壇，2006（24）：33.

[6]趙越，高巖. 法治背景下的區(qū)域經(jīng)濟一體化——區(qū)域立法會議芻議[J]. 沈陽干部學刊，2009（1）.

[7]馮穎. 京津冀區(qū)域經(jīng)濟一體化法制環(huán)境構(gòu)建[J]. 農(nóng)業(yè)網(wǎng)絡信息，2014（6）：116.

[8]孟慶瑜. 論西部開發(fā)中的區(qū)域法治建設(shè)[J]. 甘肅政法學院學報，2001（3）：89.

[9]文正邦. 區(qū)域法治——深化依法治國方略中嶄新的法治形態(tài)[J]. 甘肅社會科學，2008（6）：106.

[10]姜濤. 區(qū)域法治：一個初步的理論探討[J]. 法制現(xiàn)代化研究，2013：121.

[11]夏錦文. 區(qū)域法治發(fā)展的法理學思考——一個初步的研究構(gòu)架[J]. 南京師大學報（社會科學版），2014（1）：73.

[12]金香蘭. 區(qū)域法治一體化進程中的沖突與協(xié)調(diào)思考——以圖們江自由貿(mào)易區(qū)法治為中心[J]. 延邊大學學報（社會科學版），2013（12）：18.

[13]李愛平，祝偉華. 我國區(qū)域法治的道路模式探析[J]. 柳州師專學報，2008（6）：51.

[14]李玉壁. 西部區(qū)域法治建設(shè)的要義──兼談法治區(qū)域、法治國家與法治社會[J]. 人大研究，2003（2）：28.

（責任編輯、校對：龍會芳）