深化農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革研究

陳衛(wèi)紅

摘要：全面推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，堅持資產(chǎn)集體所有、農(nóng)民自愿、方法公開公平、方案民主決策等原則，按照有關(guān)法律、法規(guī)和政策規(guī)定，在管理、決策、監(jiān)督、分配等機制上切實按照股份經(jīng)濟組織的本質(zhì)來運作，建立起歸屬明晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，讓農(nóng)民共享改革成果。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體資產(chǎn);股權(quán)改革

一、引言

黨的十八屆三中全會《決定》指出：要賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。這就是要賦予農(nóng)民在自由支配法定占有的生產(chǎn)要素基礎(chǔ)上合法追求利益最大化的權(quán)利。本文基于嘉興市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，客觀分析當(dāng)前改革中存在的問題，并就如何深化改革提出意見建議。

二、嘉興市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的現(xiàn)狀分析

嘉興市的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度于2002年就已開展了試點工作，當(dāng)時的改革帶有被動性，開展試點的出發(fā)點，主要是解決在城市規(guī)模不斷擴大，城郊村撤村建居過程中村級集體資產(chǎn)如何處置的矛盾。2008年4月，嘉興市被列為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試點市，作為一項推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的配套性改革，嘉興市的集體資產(chǎn)股份制改革以理順村級集體經(jīng)濟分配關(guān)系為基礎(chǔ)，以創(chuàng)新村級集體經(jīng)濟管理體制和運行機制為重點，在面上強勢推進(jìn)，改革目的由主要解決村級集體資產(chǎn)的處置矛盾而轉(zhuǎn)向創(chuàng)新集體資產(chǎn)管理和運行機制，明晰成員在集體資產(chǎn)中享有的權(quán)利，強化對村級集體資產(chǎn)的監(jiān)督;改革方法也由被動應(yīng)對轉(zhuǎn)向主動推進(jìn)。全市到2014年年底，已有852個村完成了社區(qū)股份合作制的改革，占總村數(shù)的98%，量化資產(chǎn)39.19億元，股東總數(shù)274.56萬個，累計股金分紅總額2.47億元。

嘉興市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革，從資產(chǎn)處置結(jié)果來分析主要有二類：一是已撤村建居、村民分散進(jìn)入城市社區(qū)，作為村一級組織已失去社會公共管理職能的村，村級集體資產(chǎn)全部折股量化，量化后的資產(chǎn)全部分配到人，以解決村民變居民后生產(chǎn)生活、養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療的補充，生活困難補助和支持村民自謀職業(yè)等;二是尚未撤村建居或雖已撤村建居、但仍保留集體經(jīng)濟組織的村，通過對經(jīng)營性凈資產(chǎn)或者村級賬面資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，主要是明確每個成員在村級資產(chǎn)中所占有的份額，量化的股份主要作為收益分配的依據(jù)，并可按照章程規(guī)定進(jìn)行繼承和內(nèi)部轉(zhuǎn)讓。改革中的股權(quán)設(shè)置主要模式有三種：以南湖區(qū)、秀洲、桐鄉(xiāng)為代表的以人員在集體經(jīng)濟組織中戶籍年限的模式;以嘉善、海鹽縣為代表的人口福利股和土地股模式;以海寧市、平湖市為代表的人口股加勞動貢獻(xiàn)股模式。

三、嘉興市農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革存在的主要問題

（一）認(rèn)識上的誤區(qū)

法律規(guī)定農(nóng)村集體資產(chǎn)屬全體成員共同所有。但農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革上有多種認(rèn)識誤區(qū)，在基層干部層面，有的認(rèn)為集體資產(chǎn)是長期積累而形成的，把集體資產(chǎn)量化給了個人，將會影響到今后農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè);有的怕改制后原有的權(quán)力將受到制約，對改制積極性不高。在農(nóng)戶層面，有的認(rèn)為改革是“換湯不換藥”，農(nóng)戶利益仍難以得到保護(hù);有的認(rèn)為既然改制了，還不如把全部資產(chǎn)都分掉，省心省力等。

（二）改革程序不規(guī)范

從面上改革情況來看，有的村在程序上不規(guī)范，如要不要改、改革方案的制定等不征求農(nóng)戶意見，資產(chǎn)清查、成員界定等結(jié)果公開不到位;有的村在改革中刻意回避一些歷史遺留問題，改革不全面、不徹底、不完善，留下了矛盾隱患;還有的村為了完成任務(wù)，只是簡單地翻牌應(yīng)付了事。作為股份享受合法憑據(jù)的股權(quán)證發(fā)放不到位，農(nóng)戶持股意識模糊。

（三）運作方式尚未根本轉(zhuǎn)變

改革后，多數(shù)地方仍然沿用原有的管理方式，“三會”在資產(chǎn)運作、分配等管理中的作用難以真正發(fā)揮。絕大多數(shù)改革村中尚未開展股份分配，全市開展收益分紅的不到100個，股東參與決策、監(jiān)督的意識還不強。經(jīng)營方式上以股東參股開展項目化經(jīng)營集體資產(chǎn)的觀念尚未形成，全市僅有2個村，參股金額為3027萬元。監(jiān)管方式上內(nèi)部股東監(jiān)督作用不力，外部監(jiān)督又缺乏有效的措施，容易造成監(jiān)管的失控。

（四）股權(quán)退出機制尚未形成

嘉興市在股權(quán)管理的設(shè)置上有靜態(tài)管理與動態(tài)管理兩種模式（“靜態(tài)管理”指量化股份一次量化，較長時期內(nèi)不變;“動態(tài)管理”指量化股份按人口、農(nóng)齡等量化標(biāo)準(zhǔn)的變化而變動），采取動態(tài)管理的村，即使在改革后也難以達(dá)到確權(quán)、保權(quán)的目的;另一方面尚未建立股東和股份合作社兩個層面的股權(quán)退出機制，缺乏資產(chǎn)評估、年度實績發(fā)布、交易規(guī)則等為股權(quán)退出進(jìn)行基礎(chǔ)性工作的機構(gòu)和環(huán)節(jié)。

（五）政策支持有待加強

盡管嘉興市黨委政府高度重視村級集體經(jīng)濟發(fā)展，去年出臺了《關(guān)于實施新一輪村級集體經(jīng)濟壯大計劃的意見》（簡稱《意見》），但在實際執(zhí)行中，用地指標(biāo)、財政扶持、稅費減免、審批環(huán)節(jié)簡化等政策落實不到位、不及時，已經(jīng)成為阻礙村級經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

四、深化農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

（一）完善股權(quán)改革

一是對形式上已經(jīng)完成改制的村，認(rèn)真做好回頭看，從改革方案、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、農(nóng)民參與度等改革的內(nèi)容和程序方面查找薄弱點進(jìn)行整改。二是對由于各種原因尚未改制的村，要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，在著力化解各類歷史遺留問題的基礎(chǔ)上，用1～2年的時間，全部完成改革目標(biāo)。三是對原實行“動態(tài)管理”的改革村，要在充分聽取農(nóng)民意見基礎(chǔ)上，適時調(diào)整，真正做到賦權(quán)到人。

（二）規(guī)范運行機制

一要提升股份合作社運行水平，切實轉(zhuǎn)變股份經(jīng)濟合作社管理組織與黨支部、村委會之間政經(jīng)不分、職責(zé)不清的管理模式，并處理好與村內(nèi)其他組織的關(guān)系;二要建立有效的決策、監(jiān)督機制，嚴(yán)格落實“三會”制度，充分行使好全體股東的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán);三要規(guī)范內(nèi)部股東治理，既要保證股東權(quán)利的行使，根據(jù)年度收益狀況，適度開展股份分紅，又要強化履行義務(wù)的意識，引導(dǎo)成員參與到新農(nóng)村建設(shè)的各項事業(yè)中來。

（三）建立股份退出機制

一是依據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢、成員融入城鎮(zhèn)的速度和股份經(jīng)濟組織所承擔(dān)的經(jīng)濟、社會管理等職能的轉(zhuǎn)變，研究制訂股份經(jīng)濟合作社的終止退出機制;二是對生產(chǎn)生活已完全融入城鎮(zhèn)，已享有比較完善社會保障的轉(zhuǎn)移農(nóng)民，允許其將享有的農(nóng)村集體資產(chǎn)股份進(jìn)行流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)民股份的退出機制，制訂《農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)備案和交易管理規(guī)則》，以制度規(guī)范股權(quán)流轉(zhuǎn)的條件、對象、程序、方式以及流轉(zhuǎn)后股權(quán)的變更、權(quán)利義務(wù)轉(zhuǎn)移等規(guī)則，逐步打破股權(quán)的封閉性。

（四）創(chuàng)新村級集體資產(chǎn)管理有效模式

探索建立以集體資產(chǎn)保值增值為主要內(nèi)容的經(jīng)濟責(zé)任制，以獎懲政策調(diào)動村級管理層謀發(fā)展的積極性與主動性;探索股權(quán)向董事會經(jīng)營管理層適當(dāng)集中、經(jīng)營班子年薪制、風(fēng)險抵押金制、外聘職業(yè)經(jīng)理人、獨立董事等經(jīng)營管理機制，進(jìn)一步發(fā)展壯大村級集體經(jīng)濟實力;有條件的地方借鑒寧波等地的成功做法，采取項目制、公司化等模式深化改革，按照建設(shè)項目由股份經(jīng)濟合作社獨資、股東配股出資、吸收社會工商資本投資等多形式開發(fā)，加快發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。

（五）加強對股份經(jīng)濟合作社的政策扶持

改革后，農(nóng)村股份經(jīng)濟合作社仍然是新農(nóng)村建設(shè)的主體，仍然需要在政策上給予有力的支持。一要簡化登記管理，股份經(jīng)濟合作社成立后，在申領(lǐng)《浙江省村經(jīng)濟合作社證明書》的基礎(chǔ)上辦理組織機構(gòu)代碼證，因經(jīng)營活動需要，進(jìn)行工商登記注冊的，可以直接憑《證明書》，按股份合作性質(zhì)予以辦理。二要強化政策落實，國土資源、規(guī)劃建設(shè)做好發(fā)展用地的規(guī)劃和落實工作;稅務(wù)部門做好村級集體經(jīng)濟發(fā)展項目及物業(yè)租賃收入的減免稅政策;各級項目審批部門對集體經(jīng)濟發(fā)展項目簡化行政審批手續(xù)，減少辦理環(huán)節(jié)，落實限時審批辦法，提高辦事效率。三要按照加大對改革后農(nóng)村社區(qū)公共管理和公共服務(wù)的財政投入，加快推進(jìn)農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)，保障集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益。四要強化金融服務(wù)，金融機構(gòu)要適應(yīng)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的需要，根據(jù)股份經(jīng)濟合作社發(fā)展要求和項目特點，推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)擔(dān)保、抵押貸款，激活農(nóng)村金融，解決發(fā)展資金的束縛。

總之，嘉興市經(jīng)過多年的實踐與探索，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易活動積累了一定的經(jīng)驗，但在深化過程中，也面臨著不少的問題和困難，需要我們繼續(xù)創(chuàng)新思路，積極探索，進(jìn)一步將改革引向深入，健全農(nóng)民“經(jīng)濟人”身份與“社會人”身份相分離的體制，建立農(nóng)村集體資產(chǎn)股份有償退出的機制，為推進(jìn)嘉興市新型城市化建設(shè)、加快轉(zhuǎn)移農(nóng)民的市民化進(jìn)程、促進(jìn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展作出積極的貢獻(xiàn)。

（作者單位：嘉興市農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理站）