議程設置及政策制定理論模型的運用

施袁媛

[摘 要]選取《船舶最低安全配員標準》為案例，對該政策的議程設置、政策制定兩個階段結合相關理論、模型進行了分析和運用。

[關鍵詞]船舶最低安全配員；議程設置；政策制定；運用分析

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.34.165

案例：2014年12月2日中華人民共和國海事局出臺了海船員〔2014〕773號文件“中華人民共和國海事局關于修訂內河1000總噸以下干散貨船舶最低安全配員標準的通知”。本次新修訂的《內河1000總噸以下普通干散貨船舶最低安全配員標準》有兩大特點：一是針對內河1000總噸以下普通干、散貨船舶修訂；二是此次標準分兩部分，通用的一般標準和相關?。ㄊ?、自治區(qū)）轄區(qū)標準。在政策制定過程中清晰可見漸進模型的運用。同樣，該項政策的出臺就其議程設置，雖然中西方政治制度上存在差異、某些概念不能通用、甚至可能不存在“利益集團”等因素，但筆者認為金登模型的全面性在分析該政策的議程設置中同樣得以體現(xiàn)和運用。

1 相關背景情況簡介

船舶最低安全配員證書是海事管理機構核發(fā)給船舶，證明船舶最低安全配員標準的文書，是判定船舶是否滿足最低安全配員標準的依據(jù)之一。目前，交通運輸船舶最低安全配員證書核發(fā)依據(jù)是2004年8月1日實施的交通部發(fā)布的《中華人民共和國船舶最低安全配員規(guī)則》及其附件確定的船舶最低安全配員標準。其后，中國海事局根據(jù)授權對船舶最低安全配員標準表進行了修訂。

修訂過程如下：

2004年6月18日出臺中華人民共和國《船舶最低安全配員規(guī)則》（交通部令2004年第7號），規(guī)則自2004年8月1日起施行。規(guī)則第二十六條規(guī)定，規(guī)則附錄三即《內河船舶甲板部、輪機部和客運部最低安全配員表》可由中華人民共和國海事局根據(jù)有關法律、行政法規(guī)和相關國際公約進行修改。

2006年4月13日發(fā)布自2006年5月1日起施行的《關于修改船舶最低安全配員表的通知》（海船舶〔2006〕145號）。

2008年5月發(fā)布《關于修改船舶最低安全配員表的通知》（海船舶〔2008〕146號）。

2010年12月29日發(fā)布自2011年1月1日起實施的《關于修改內河船舶最低安全配員表的通知》（海船舶〔2010〕663號），主要為配合《中華人民共和國內河船舶船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》（交通運輸部令2010年第1號）。

2014年8月28日中華人民共和國海事局發(fā)出《中華人民共和國海事局關于修訂內河船舶最低安全配員標準的通知》（海便函〔2014〕901號）。該通知意在廣泛征求各省級地方海事局、相關直屬海事局的意見，要求各單位上報各自地區(qū)制訂的地域標準，由部局統(tǒng)一頒布實施。

2014年12月2日發(fā)布自2015年1月1日起實施的《中華人民共和國海事局關于修訂內河1000總噸以下干散貨船舶最低安全配員標準的通知》（海船員〔2014〕773號）。

2 對該政策議程設置階段的相關分析

2.1 議程設置的相關概念和理論

（1）政策議程：指某一引起公共政策決定者深切關注并確定必須解決的公共問題。根據(jù)科布和埃爾德的觀點，有三個必要的先決條件：一是對問題的廣泛關注，或至少是廣泛意識；二是公眾當中有相當多的人共同認為，需要采取某種行動來糾正這個問題；三是人們共同認為，問題是某個政府單位應該關注的問題，并且也是該單位管轄范圍內的事情[1]。

（2）約翰·金登的議程設置模型。他的概念模型是以三種信息“流”的思想為基礎的：問題流、政策流、政治流，在三種流之前，是“社會傾向”（價值觀，政治文化等），它們決定了問題進入議程的背景；在某些關鍵時刻匯集到一起的三種流，又遇到推動的機會——政策窗口，從而提升了問題的重要性，推進了議程設置。

2.2 對新出臺《船舶最低安全配員標準》的分析

2.2.1 問題流

長江水系個體船舶和企業(yè)掛靠經(jīng)營船舶普遍存在配員不足的現(xiàn)象。究其原因，這類船舶大部分為1000GT以下的普通干、散貨船，以家庭模式經(jīng)營，一家人以船為家、靠船為生，船舶配員與家庭成員狀況密切相關，船員之間往往不計分工，會主動承擔不同職務的工作。配員不足現(xiàn)象普遍存在于個體船舶。盡管長江水系個體船舶和企業(yè)掛靠經(jīng)營船舶普遍存在配員不足的現(xiàn)象，但內河水上交通安全形勢近年來總體平穩(wěn)，各項安全指標低位運行。同時，也發(fā)現(xiàn)由于內河船舶技術狀況、岸基支持的進步，內河船員勞動強度與原標準制定時發(fā)生了較大變化，內河船舶實際配員狀況與客觀需要基本適應。因此內河船舶最低安全配員標準偏高，與客觀現(xiàn)狀之間的矛盾日益突出，已經(jīng)不能適應內河航運發(fā)展的需要。

國際航運長期低迷，對國內航運及內河航運的影響始終存在，加之不斷涌入市場的新建船舶，使得整個水路運輸供大于求。在這種情況下，又遇到船員薪水的普遍提高，更加大了運營的成本，使得不少船舶請不起“外員”而導致船舶配員不足。為了免予處罰，有些船舶只能想盡辦法滿足配員要求，這無疑給原本艱難的水運行業(yè)雪上加霜。因而，有些船舶也會竭盡所能躲避執(zhí)法，甚至參與一些違法運輸活動。

綜上，隨著內河航道條件、岸基支持和內河船舶技術狀況、運營模式等發(fā)生了巨大變化，之前的內河船舶最低安全配員標準與客觀需要間的矛盾日益突出，由此帶來了內河船員缺口大、船員招聘難，和按標準配員難、海事監(jiān)管難等一系列問題，現(xiàn)行的配員標準亟須修訂。

2.2.2 政策流

原最低安全配員標準是2010年12月29日發(fā)布的，時逢船員新的《中華人民共和國內河船舶船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》（交通運輸部2010年第1號令）頒布，為配合新考規(guī)的實施，而將其進行了修訂，出臺比較倉促。

而對于本次修訂，部海事局進行了充分的調研，聽取了各地的反饋意見。從了解內河船舶現(xiàn)狀出發(fā)，進行了大量的數(shù)據(jù)分析，從船舶數(shù)量、大小、技術要求，船員數(shù)量、等級等方面進行對比，得出“實際配比”即內河船員實際數(shù)量與船舶數(shù)量之比、“規(guī)定最低配比”即內河船舶最低安全配員標準規(guī)定的船員最低配備數(shù)量與船舶數(shù)量之比等相關數(shù)據(jù)，從而分析了配員缺口問題，發(fā)現(xiàn)內河船員總量和結構性矛盾突出。并多次通過各下級部門廣泛征求意見，以求達到兼顧標準的可行性、船舶航行的安全性、廣大航運企業(yè)及船民的接受程度最佳的有效方案。

2.2.3 政治流

原最低安全配員標準偏高，使得船民及船企為雇員問題感到負擔，不斷向海事部門反映情況，提出意見和請求，希望早日修訂配員標準。

部海事局進行了全國范圍的調研，專家意見、現(xiàn)場執(zhí)法人員的建議、調研數(shù)據(jù)及分析均印證了實際情況確需調整。

為落實好中央關于長江經(jīng)濟帶建設和加快長江黃金水道建設等重大決策部署，進一步促進內河航運發(fā)展，迫切需要重新修訂內河船舶最低安全配員標準。

2.2.4 政策窗口

2014年4月至8月連續(xù)發(fā)生了五起典型事故（“華為1818”輪遇風浪沉沒等），造成船沉人亡的嚴重后果，均為內河船舶參與海上運輸?shù)倪`法案例。由于內河船舶因配員等多種原因成本增大、運營慘淡，參與海上運輸?shù)倪`法現(xiàn)象較顯突出，特別是江蘇省籍內河船舶參與海上運輸?shù)默F(xiàn)象大量存在，甚至還發(fā)生多起水上交通事故，造成了生命財產(chǎn)損失，產(chǎn)生了不良影響。

此后，部海事局于2014年7月起，開展了江浙滬水域內河船舶參與海上運輸專項治理活動，召開集體辦公會和現(xiàn)場督察。江蘇省地方海事局通報了專項整治中查處的內河船舶193艘，其中江蘇籍內河船舶70艘，占37%。

加之中央關于長江經(jīng)濟帶建設和加快長江黃金水道建設等重大決策部署，終將該政策推上了議程，并于2014年12月2日出臺了中華人民共和國海事局《關于修訂內河1000總噸以下干散貨船舶最低安全配員標準》的通知。但筆者認為，在三種流存在的情況下，相互之間并沒有完全的獨立存在，其共同作用，最終影響著議程的設置，推進政策的制定。

3 對該政策制定階段的相關分析

3.1 政策制定的相關概念和理論

第一，政策制定：指的是政策過程中，應對某個特殊的公共問題的恰當?shù)?、可以接受的行動步驟，被確定并且被制定為法律的階段[2]。

第二，漸進模型。該模型認為，公共政策制定是以往政府行為的延續(xù)，僅做了一些小的修正。時間、智力和成本的限制，使得決策者無法認識到全部的政策選擇及其后果。漸進主義是保守的，因為現(xiàn)有的計劃、政策和開支被認為是一種基底，注意力集中在新的計劃和政策上，集中在現(xiàn)有計劃或政策的增加、減少或者修正上[1]。

3.2 對《船舶最低安全配員標準》的分析

第一，縱向來看，根據(jù)之前關于最低安全配員標準的不斷修訂，我們不難看到——早在2004年出臺的《中華人民共和國船舶最低安全配員規(guī)則》一直沿用至今，在當初制定規(guī)則時就留下了修訂標準的相關條款，以便在需要時及時作出調整。而后部海事局陸續(xù)在2006年、2008年、2010年、2014年對配員標準作出了修訂的通知，同時在此過程中，還對某些特殊種類的船舶作出了相應的專屬其種類的標準制定。

第二，橫向來看，本次修訂的《配員標準》也體現(xiàn)出漸進模型的特點。

一方面，標準的修訂分三步走：第一階段（2014年）：對船舶數(shù)量相對較大、配員問題比較集中的1000總噸以下“普通干、散貨船舶”（除集裝箱船、危險品船、客船以外的船舶）的配員標準進行修訂。第二階段（2015年）：修訂《中華人民共和國內河船舶船員適任考試和發(fā)證規(guī)則》，制定《內河船舶船員值班規(guī)則》（部頒規(guī)章，需列入2015年部一類立法計劃）。第三階段（2016年）：修訂《內河船舶配員規(guī)則》（部頒規(guī)章，需列入2016年部一類立法計劃），同時調整1000總噸及以上船舶、集裝箱船舶、危險品船舶、客船的配員標準。

另一方面，區(qū)別對待，分級管理。全國內河不同通航水域之間的差異較大，對船舶配員的要求應有所區(qū)別，船舶配員標準應符合不同水域的特點。采取長江、珠江、黑龍江三大水系及珠港澳航線、長江上游C級航區(qū)J級航段、各省轄區(qū)內固定水域航行船舶配員區(qū)別對待的方法，授權各省級地方海事機構、直屬海事機構參照部海事局《一般標準》制定固定在本省管轄水域航行船舶的配員標準。這也是此次修訂與以往不同的亮點之處。

綜上，不難看到，無論是針對不同大小、種類船舶配員標準的分步修訂，還是從“配員標準”到“船員發(fā)證規(guī)則”及“配員規(guī)則”的修訂，抑或是因地制宜的《配員標準》的推行，在該政策制定上既顯現(xiàn)出漸進模型，也有理性的追求，堅持整體設計、全面統(tǒng)籌。

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