中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策述評(píng)

吳杰 謝紅燕

[摘要]農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策對(duì)農(nóng)業(yè)的發(fā)展影響重大，本文從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策定義、范圍、法律制度以及效果評(píng)價(jià)等方面對(duì)現(xiàn)有綜述做了系統(tǒng)研究，并結(jié)合我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的現(xiàn)狀，推導(dǎo)出我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在的問(wèn)題，進(jìn)而提出相應(yīng)的改進(jìn)措施。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)農(nóng)業(yè)；補(bǔ)貼政策；文獻(xiàn)述評(píng)

[DOI]1013939/jcnkizgsc201538193

中國(guó)農(nóng)業(yè)最早始于炎帝時(shí)期，迄今為止已歷經(jīng)八九千年，從原始農(nóng)業(yè)的刀耕火種到現(xiàn)代社會(huì)的機(jī)械種植，農(nóng)業(yè)從種植種類、種植工具、種植方式到農(nóng)業(yè)制度不斷創(chuàng)新與發(fā)展。溫家寶總理在考察農(nóng)業(yè)和春耕生產(chǎn)時(shí)明確指出：“手中有糧，心中不慌”。農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，直接影響著一個(gè)國(guó)家的生死存亡。隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的飛速發(fā)展，農(nóng)民工進(jìn)城打工人數(shù)不斷增加，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)力的迅速下降，影響了我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，急需中國(guó)政府加大相應(yīng)的補(bǔ)貼力度。

2001年中國(guó)加入世貿(mào)組織，為應(yīng)對(duì)復(fù)雜不公的國(guó)際環(huán)境，我國(guó)政府全面實(shí)施農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)利益，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)提高農(nóng)民收入。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》提出：“中央必須強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民、農(nóng)業(yè)的直接補(bǔ)貼政策”。農(nóng)補(bǔ)政策實(shí)施十多年來(lái)，學(xué)界對(duì)其從多個(gè)角度進(jìn)行了研究，筆者搜集涉及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的相關(guān)資料，從研究?jī)?nèi)容和研究方向進(jìn)行全面的、綜合的分析。

1國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策系統(tǒng)研究

11農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的歷史研究

新中國(guó)成立之后，“農(nóng)補(bǔ)”范圍和力度逐步提高，分析“農(nóng)補(bǔ)”制度變遷及其演進(jìn)邏輯，對(duì)于完善農(nóng)補(bǔ)政策理論和制度體系意義重大。張凱新（2013）分析國(guó)內(nèi)“農(nóng)補(bǔ)”發(fā)展的三大歷程：1993年之前的“負(fù)保護(hù)”階段；1994—2000年“負(fù)保護(hù)”向“正保護(hù)”的過(guò)渡階段。高玉強(qiáng)（2011）提出我國(guó)農(nóng)補(bǔ)政策歷經(jīng)三大時(shí)期：一是1950—1978年的傳統(tǒng)時(shí)期，農(nóng)業(yè)利益受損；二是1979—2002年的改革時(shí)期，農(nóng)業(yè)利益逐步得到保護(hù)；三是2003年之后的完善時(shí)期，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額度提高，補(bǔ)貼種類和方式進(jìn)一步擴(kuò)展。

12農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的定義解析

學(xué)界對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的定義存在不同的觀點(diǎn)，何忠偉（2005）教授歸納出三種不同看法：一是認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策是貿(mào)易保護(hù)的重要方式，是政府通過(guò)提高國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品平均價(jià)格促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)積極性的收支干預(yù)手段；二是認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼是政府通過(guò)各種方式對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者損失利益進(jìn)行補(bǔ)償，繼而穩(wěn)定本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)秩序；三是認(rèn)為是“政府為保護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展，對(duì)農(nóng)業(yè)所采取的一系列支持與保護(hù)政策的總稱”。徐全紅（2006）認(rèn)為農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼實(shí)質(zhì)為國(guó)家運(yùn)用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付來(lái)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、流通和貿(mào)易的調(diào)節(jié)。學(xué)界從廣義和狹義兩方面對(duì)“農(nóng)補(bǔ)”做了分類。廣義農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼——即在“綠箱”許可的條件下，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)水利和農(nóng)業(yè)環(huán)保項(xiàng)目上進(jìn)行補(bǔ)貼；狹義的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策—— “黃箱”政策，特指保護(hù)性補(bǔ)貼，如對(duì)小麥、玉米等農(nóng)產(chǎn)品提供種植補(bǔ)貼、出口退稅等形式補(bǔ)貼。

學(xué)界針對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策合理性問(wèn)題，存在重大分歧。多數(shù)專家認(rèn)為隨著中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的不斷變化，必須采取合理的農(nóng)業(yè)保護(hù)政策來(lái)確保國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)健康、穩(wěn)定發(fā)展。如李玉珠（1993）提出的“中國(guó)農(nóng)業(yè)需要適度保護(hù)”，柯炳生（2001）認(rèn)為政府應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行直接補(bǔ)貼，劉暢（2003）認(rèn)為現(xiàn)階段工業(yè)應(yīng)反哺農(nóng)業(yè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同發(fā)展。部分學(xué)者如林毅夫（2003）提出反對(duì)意見(jiàn)，認(rèn)為“農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼財(cái)政支出較大，以我國(guó)現(xiàn)階段的綜合國(guó)力難以長(zhǎng)期支撐，且在政策的實(shí)施方面也會(huì)面臨執(zhí)行難的問(wèn)題”[2]。蔡昉（1993）提出以農(nóng)業(yè)貿(mào)易自由化代替農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，利用市場(chǎng)的資源配置和價(jià)格調(diào)控作用，充分提高中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

13農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策法律問(wèn)題研究

中國(guó)加入世貿(mào)組織之后，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策《農(nóng)業(yè)協(xié)定》框架下進(jìn)行了部分調(diào)整，但仍無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)業(yè)發(fā)展需要。何燕華（2009）重點(diǎn)對(duì)歐美大國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法律法規(guī)做了深入研究，指出“中國(guó)農(nóng)補(bǔ)存在法律缺陷：一是農(nóng)補(bǔ)法律制度建設(shè)滯后；二是農(nóng)補(bǔ)法律不健全；三是涉農(nóng)法律內(nèi)容分散，可實(shí)施性較低”[3]。趙穎（2010）進(jìn)一步指出農(nóng)補(bǔ)法律制度設(shè)計(jì)不合理、政策目標(biāo)短期化、補(bǔ)貼效率難以提升等問(wèn)題。李曉輝（2012）認(rèn)為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)補(bǔ)政府支持水平較低、管理體制不健全。葛珍珍（2013）提出農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策缺乏立法監(jiān)督，補(bǔ)貼體系不完善、結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題。

14農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策范圍研究

20世紀(jì)中期，中國(guó)農(nóng)補(bǔ)形式為“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”，隨后擴(kuò)展為農(nóng)用物資價(jià)格、貸款貼息等方面的補(bǔ)貼。入世之后，農(nóng)補(bǔ)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，2004年“一號(hào)文件”明確提出糧食直補(bǔ)、購(gòu)置農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼等惠農(nóng)政策。王藝璇等（2009）分析“四項(xiàng)”農(nóng)補(bǔ)數(shù)據(jù)，認(rèn)為“中國(guó)基本形成了收入性補(bǔ)貼和生產(chǎn)性補(bǔ)貼相結(jié)合，兼顧農(nóng)民收入和糧食安全的政策框架，并逐年調(diào)整完善各項(xiàng)補(bǔ)貼政策” [4]。郭振宗（2009）根據(jù)中央“一號(hào)文件”提出應(yīng)調(diào)整種糧直補(bǔ)和大型農(nóng)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策。

15農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策效果研究

研究者對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度實(shí)施效果進(jìn)行了專項(xiàng)分析，錢克明（2004）通過(guò)分析“中央一號(hào)文件”實(shí)施后各項(xiàng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的具體數(shù)據(jù)，認(rèn)為“農(nóng)補(bǔ)政策體系還不完善，存在的問(wèn)題較多”[5]。劉鵬凌（2005）通過(guò)對(duì)安徽省2003—2004年度農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際數(shù)據(jù)研究，對(duì)農(nóng)補(bǔ)政策執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)計(jì)描述。張淑杰（2012）以河南省為例從農(nóng)業(yè)收入、糧食生產(chǎn)以及“四項(xiàng)”補(bǔ)貼實(shí)施和影響等方面，通過(guò)建模及和數(shù)據(jù)描述等方法評(píng)價(jià)農(nóng)補(bǔ)政策效果。

此外，部分學(xué)者采用經(jīng)濟(jì)學(xué)論證方式，以具體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素?cái)?shù)據(jù)分析農(nóng)補(bǔ)政策之間的相互關(guān)系。程國(guó)強(qiáng)（2003）運(yùn)用AMS測(cè)算了我國(guó)農(nóng)業(yè)五年（1993—1998）支持水平，認(rèn)為國(guó)內(nèi)農(nóng)補(bǔ)水平上升空間較大。張宏生（2005）采用C-D生產(chǎn)函數(shù)分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，主張政府財(cái)政應(yīng)該提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼額度以及投資力度。

2國(guó)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策比較研究

20世紀(jì)30年代，受世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展進(jìn)入低迷時(shí)期，經(jīng)濟(jì)危機(jī)后發(fā)達(dá)國(guó)家進(jìn)行了農(nóng)補(bǔ)政策完善，從而促進(jìn)了本國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展。通過(guò)學(xué)者對(duì)美、日等國(guó)農(nóng)補(bǔ)體系的深入分析，為我國(guó)農(nóng)補(bǔ)政策的改革提供實(shí)踐借鑒。

第一，立足外國(guó)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼的發(fā)展趨勢(shì)，尋求中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的未來(lái)道路。賀正楚（2005）詳細(xì)介紹日本農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼類型以及在《農(nóng)業(yè)協(xié)定》框架下“農(nóng)補(bǔ)”政策調(diào)整方向，為我國(guó)“農(nóng)補(bǔ)”政策改革方向提出了建議。周建華等（2006）通過(guò)對(duì)美國(guó)6種補(bǔ)貼種類（直接收入補(bǔ)貼、差額補(bǔ)貼、反周期補(bǔ)貼等）的深入分析，預(yù)測(cè)了美國(guó)農(nóng)補(bǔ)政策發(fā)展趨勢(shì)與方向，為我國(guó)農(nóng)補(bǔ)政策未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)提供了借鑒。

第二，分析國(guó)外農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼政策的結(jié)構(gòu)調(diào)整，探索我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的改革方向?？卤?002）通過(guò)分析美國(guó)新農(nóng)業(yè)法案，系統(tǒng)總結(jié)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易國(guó)際化形勢(shì)下農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的調(diào)整重點(diǎn)。姜亦華（2005）詳細(xì)論述國(guó)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策發(fā)展總體趨勢(shì)，據(jù)此提出了我國(guó)農(nóng)業(yè)政策補(bǔ)貼的總思路。高志輝（2005）、張宗良（2009）、孟可心（2013）分別借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面取得的成績(jī)，對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)農(nóng)補(bǔ)政策實(shí)施面臨的困境提出改善建議。學(xué)者對(duì)國(guó)外農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼模式的綜合分析和深入探討，為中國(guó)農(nóng)業(yè)政策未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒和理論依據(jù)，但農(nóng)業(yè)政策未來(lái)的重點(diǎn)領(lǐng)域及農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼整體評(píng)估等問(wèn)題，還有待進(jìn)一步深入研究。

3農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的問(wèn)題與建議研究

31農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策存在問(wèn)題

第一，制約“農(nóng)補(bǔ)”的法制措施少，“農(nóng)補(bǔ)”程序煩瑣。李昌麒、王霞（2009）認(rèn)為我國(guó)“農(nóng)補(bǔ)”措施法制化制約薄弱，且“農(nóng)補(bǔ)”程序過(guò)多，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼效果。第二，“農(nóng)補(bǔ)”結(jié)構(gòu)不合理，“農(nóng)補(bǔ)”機(jī)制不完善。伍業(yè)兵、覃聰（2013）認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)補(bǔ)存在：一是結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理；二是管理機(jī)制不完善；三是補(bǔ)貼力度較小等多個(gè)方面都存在問(wèn)題。第三，“農(nóng)補(bǔ)”方式不當(dāng)，“農(nóng)補(bǔ)”對(duì)象較少。在方式上“農(nóng)補(bǔ)”重視保障，忽視了促導(dǎo)作用；在對(duì)象上“農(nóng)補(bǔ)”重視農(nóng)民，而輕視了農(nóng)業(yè)保護(hù)。李昌麒、王霞（2009）對(duì)此做了詳細(xì)研究，并明確指出了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方面的這兩大問(wèn)題。

32農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策優(yōu)化措施

第一，改變“農(nóng)補(bǔ)”措施的法制現(xiàn)狀，精簡(jiǎn)“農(nóng)補(bǔ)”煩瑣程序。政府通過(guò)特定的法律措施，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法制化缺陷。通過(guò)智能化程序設(shè)置，精簡(jiǎn)“農(nóng)補(bǔ)”煩瑣程序，達(dá)到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的時(shí)效性發(fā)展。第二，調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼力度。政府應(yīng)因時(shí)制宜、因地制宜的不斷調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，在結(jié)構(gòu)調(diào)整中應(yīng)更加重視“農(nóng)補(bǔ)”政策效率和公平原則。政府應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)新興農(nóng)業(yè)、高科技農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼力度，并通過(guò)與市場(chǎng)機(jī)制的有機(jī)結(jié)合制定出合理的價(jià)格保障制度。第三，轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式，平衡農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式在重視“保障”的同時(shí)，更加重視農(nóng)業(yè)的“促導(dǎo)”作用，通過(guò)合理化的政策引導(dǎo)來(lái)減少農(nóng)業(yè)損失，從而起到政策保障作用。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼對(duì)象在重視農(nóng)民的同時(shí)，也應(yīng)該重視農(nóng)業(yè)的發(fā)展，通過(guò)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)模式，促進(jìn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總成本的節(jié)約。

4結(jié)論

基于國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì) “農(nóng)補(bǔ)”政策的研究，立足中國(guó)“農(nóng)補(bǔ)”政策現(xiàn)狀，探究了“農(nóng)補(bǔ)”問(wèn)題及對(duì)策，為中國(guó)“農(nóng)補(bǔ)”政策的改進(jìn)提供了理論借鑒。雖說(shuō)中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的相關(guān)研究已有一些成就，但仍存在理論體系不成熟、政策實(shí)施不明確、執(zhí)行力度不顯著等問(wèn)題，尤其缺乏“農(nóng)補(bǔ)”實(shí)證研究和“農(nóng)補(bǔ)”指標(biāo)評(píng)價(jià)研究，還需我國(guó)政府、專家、學(xué)者的不懈努力和研究。

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