山西省運(yùn)城市住房公積金管理存在問(wèn)題及對(duì)策

摘 要：經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，我國(guó)住房公積金制度迅速發(fā)展和完善，對(duì)于我國(guó)住房制度市場(chǎng)化改革起到了巨大的作用。但實(shí)踐表明住房公積金制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行也存在一些問(wèn)題，不利于其住房保障目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。文章以運(yùn)城市為例，分析了運(yùn)城市住房公積金管理存在的問(wèn)題，并提出了加強(qiáng)住房公積金管理的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：住房公積金制度 住房公積金管理 對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2015）04-285-02

一、引言

我國(guó)的住房公積金制度始于上世紀(jì)90年代初，公積金制度試點(diǎn)開(kāi)始于1991年。1991年5月，上海市政府發(fā)布了《上海市住房制度改革實(shí)施方案》，提出要借鑒新加坡公積金制度的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合上海市的實(shí)際情況，建立上海市自己的住房公積金制度，這是我國(guó)在福利分房制度向住房市場(chǎng)化、商品化改革的推進(jìn)過(guò)程中，建立的一種由國(guó)家支持、單位資助、職工互助以解決住房問(wèn)題的多元化住房籌資機(jī)制的最初嘗試。全面建立在1998年。24年來(lái)，公積金制度體現(xiàn)出的作用是巨大的，它為我國(guó)住房制度的改革提供了有力支持；動(dòng)員了國(guó)家、單位和職工三方的力量；聚集了相當(dāng)規(guī)模的結(jié)余資金；為保障房建設(shè)提供了資金支持；而且對(duì)其政策調(diào)整也成為住房宏觀調(diào)控的重要手段之一。但實(shí)踐表明，這項(xiàng)制度還存在一些問(wèn)題，首先是制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行，其次是制度內(nèi)部和外部出現(xiàn)的不利因素，這些因素對(duì)于制度的健康發(fā)展、制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都有不小的阻礙，因此，對(duì)公積金管理進(jìn)行研究是非常有必要的。本文以運(yùn)城市為例，分析了運(yùn)城市住房公積金管理存在的問(wèn)題，并提出了加強(qiáng)住房公積金管理的對(duì)策。

二、運(yùn)城市住房公積金管理概況

運(yùn)城市住房公積金管理中心成立于2004年6月，屬全額事業(yè)單位，副處級(jí)建制，負(fù)責(zé)全市行政區(qū)域內(nèi)住房公積金管理。運(yùn)城市住房公積金管理中心機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)8個(gè)科室，下設(shè)16個(gè)管理部，包括13個(gè)縣（市、區(qū)）管理部和山西鋁廠、中條山有色金屬管理部。運(yùn)城市住房公積金管理按照國(guó)家規(guī)定對(duì)住房公積金進(jìn)行管理、運(yùn)營(yíng)、核算。

近年來(lái)，運(yùn)城市公積金事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，公積金的社會(huì)影響不斷擴(kuò)大，公積金歸集覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大，財(cái)政補(bǔ)助逐步到位，個(gè)貸發(fā)放持續(xù)增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)型改革初現(xiàn)成效。

2009年，運(yùn)城市住房公積金管理中心歸集住房公積金6.36億元；2010年7.25億元；2011年8.68億元；2012年9.97億元；2013年11.86億元。2009-2013年，運(yùn)城市公積金歸集額呈逐年增長(zhǎng)的趨勢(shì)，這種增長(zhǎng)的趨勢(shì)在未來(lái)還會(huì)持續(xù)。

三、運(yùn)城市住房公積金管理存在問(wèn)題

1.管理制度缺失和不健全造成諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患。目前，住房公積金的內(nèi)控制度和風(fēng)險(xiǎn)管理體制機(jī)制存在較大缺陷，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。從內(nèi)部控制看，部分地方疏于對(duì)資金的管理，資金不能有效地集中，極易導(dǎo)致對(duì)自身利益的過(guò)分追求。從風(fēng)險(xiǎn)管理看，住房公積金的資金運(yùn)作潛在風(fēng)險(xiǎn)較大。各地的住房公積金管理中心互相之間不交流，資金只在本地區(qū)內(nèi)部流動(dòng)，一旦本地區(qū)公積金資金流通不暢，極易產(chǎn)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。目前，運(yùn)城市住房公積金管理中心尚未建立完善的內(nèi)部控制和全面風(fēng)險(xiǎn)管理體系，各項(xiàng)管理制度還不健全，管理能力相對(duì)薄弱，容易引起管理風(fēng)險(xiǎn)。

2.管理決策及執(zhí)行力存在弊端。運(yùn)城市住房公積金成立僅10年，在決策體系、執(zhí)行運(yùn)作體系方面還不成熟。運(yùn)城市住房公積管理中心仍舊存在多頭管理問(wèn)題，管理人員素質(zhì)不高、職責(zé)不明確，相關(guān)的規(guī)章制度不完善甚至缺失。在住房公積金的管理過(guò)程中，存在著辦理手續(xù)、程序復(fù)雜繁瑣，管理手段落后，限制條件較多等一系列的問(wèn)題。

3.人力資源管理模式落后。首先，運(yùn)城市住房公積金管理中心并沒(méi)有將人力資源管理上升到戰(zhàn)略高度。其次，住房公積金中心缺乏有效的、合理的用人機(jī)制，不能充分地發(fā)揮每個(gè)職工的效用。再次，運(yùn)城市住房公積金管理中心缺乏適當(dāng)?shù)募?lì)機(jī)制。

4.管理信息系統(tǒng)不健全，中心數(shù)據(jù)管理存在漏洞。目前，運(yùn)城市的公積金管理雖然實(shí)現(xiàn)了微機(jī)化、信息化，擁有一套管理信息系統(tǒng)，但是統(tǒng)計(jì)信息模塊的管理系統(tǒng)仍不健全，主要依靠人工進(jìn)行，誤差較大。此外，由于缺乏與住房建設(shè)等部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，對(duì)二手房市場(chǎng)的供應(yīng)成交量信息、具體運(yùn)作情況難以通過(guò)管理系統(tǒng)進(jìn)行準(zhǔn)確把握。

四、提高住房公積金管理對(duì)策

1.提高職工住房支付能力。（1）在實(shí)行差異化的貸款條件方面，將全體繳存者按照其收入分為若干個(gè)收入組，可以調(diào)增以下貸款條件和公積金使用條件：實(shí)現(xiàn)差異化貸款利率，公積金貸款利率在低收入群各組實(shí)行逐次降低，在高收入群各組實(shí)行逐次提高；實(shí)行上下限措施，對(duì)于低收入群，降低其最低首付款比例，對(duì)于高收入群，提高其最低首付款比例，在貸款期限上限上給予低收入群傾斜；實(shí)行還款機(jī)制多樣化，除了等額本金、等額本息外，還可以采用氣球式還款等還款方式；針對(duì)不同收入組設(shè)定不同的貸款上限，并同時(shí)考慮其貸款首付比、貸款利率等條件。（2）進(jìn)一步拓展住房公積金的提取和使用功能。在現(xiàn)有的提取條件外，要積極探索新的可能，以與時(shí)俱進(jìn)的眼光看待住房公積金的使用對(duì)住房市場(chǎng)的積極影響，努力拓展住房公積金的提取條件的和使用功能。（3）對(duì)于新職工、沒(méi)趕上“房改房”的老職工等住房支付能力不足問(wèn)題更為突出的特殊群體，除執(zhí)行差異化貸款條件、放寬公積金提取和使用條件等政策外，還應(yīng)給予一定優(yōu)惠政策，如優(yōu)惠利率等。

2.建立住房保障體系。公積金制度對(duì)于促進(jìn)建立住房保障體系方面的作用主要體現(xiàn)在為需要納入住房保障體系的低收入居民進(jìn)行供給端支持以及提供擔(dān)保。政策設(shè)計(jì)體現(xiàn)在兩個(gè)方面：（1）考慮到公積金的私權(quán)性質(zhì)，地方財(cái)政應(yīng)通過(guò)借貸形式實(shí)現(xiàn)對(duì)公積金增值收益的使用，資金使用成本低于商業(yè)銀行貸款利率；還可以考慮利用公積金增值收益購(gòu)買(mǎi)國(guó)家財(cái)政發(fā)放的住房債券，同時(shí)，債券的還本付息應(yīng)通過(guò)國(guó)家的擔(dān)保來(lái)降低公積金的風(fēng)險(xiǎn)。長(zhǎng)期來(lái)看，國(guó)家財(cái)政應(yīng)是主要的資金來(lái)源，公積金增值收益余額只能作為一種資金的補(bǔ)充。（2）今后在政策許可和市場(chǎng)條件允許的情況下，可公開(kāi)發(fā)行住房抵押貸款支持證券，金融市場(chǎng)中的機(jī)構(gòu)投資者可以購(gòu)買(mǎi)，這樣就可實(shí)現(xiàn)公積金資金由系統(tǒng)外向系統(tǒng)內(nèi)的流動(dòng)。

3.完善住房公積金治理結(jié)構(gòu)。（1）將住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位為一個(gè)為中低收入人群解決住房問(wèn)題的政策性住房金融機(jī)構(gòu)。（2）既然要將住房公積金管理機(jī)構(gòu)定位為住房政策性金融機(jī)構(gòu)，那么不能出現(xiàn)多頭管理，將管理中心和管委會(huì)合并，形成地方中心，也即住房政策性金融機(jī)構(gòu)。政策性住房金融機(jī)構(gòu)的本質(zhì)是金融機(jī)構(gòu)，那么其管理運(yùn)營(yíng)就應(yīng)當(dāng)參照金融機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施。（3）建立公開(kāi)透明的住房公積金治理機(jī)制是必然趨勢(shì)。2008年5月1日起正式實(shí)施的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》已將行政公開(kāi)的原則上升到了法律層面，它要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)及負(fù)有公共管理職責(zé)的組織必須主動(dòng)公開(kāi)政府信息，同時(shí)明確了公開(kāi)的方式程序和監(jiān)督保障的措施。這項(xiàng)本就是為了民生事業(yè)的制度立足點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)始終應(yīng)當(dāng)是民眾的住房需求，而民眾必須清楚地知道公積金管理的現(xiàn)狀以及公積金帶給自己和潛在會(huì)帶給自己什么。（4）在治理方面，可以通過(guò)立法賦予住房公積金治理機(jī)構(gòu)以行政強(qiáng)制措施權(quán)，也可以委托勞動(dòng)行政管理部門(mén)在勞動(dòng)監(jiān)管的法律框架內(nèi)執(zhí)法；明確賦予勞動(dòng)者以類(lèi)似其得以向用人單位主張社保繳納義務(wù)的權(quán)利和法律途徑，建立社會(huì)監(jiān)督行政執(zhí)法、司法救濟(jì)互動(dòng)的治理結(jié)構(gòu)。

4.完善住房公積金監(jiān)管體系。（1）一方面，積極制定和頒布公積金制度相關(guān)法律法規(guī)，如政策性銀行法，公積金審計(jì)實(shí)施辦法等，實(shí)現(xiàn)有法可依；另一方面，對(duì)公積金管理中的違法違紀(jì)行為必須嚴(yán)加約束和處理，這就要完善法律責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)有法必依，違法必究。（2）調(diào)整監(jiān)管主體，提高監(jiān)管主體專(zhuān)業(yè)性，金融性質(zhì)的機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)由金融、財(cái)會(huì)等專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管主體，建設(shè)等行政部門(mén)可參與監(jiān)管、但僅為輔助。同時(shí)，要加強(qiáng)審計(jì)、法律、社會(huì)三重監(jiān)督。在改善多頭監(jiān)管的情況下，還要賦予金融監(jiān)管主體有力的監(jiān)察權(quán)，這樣才能夠保證監(jiān)管措施的順利執(zhí)行和結(jié)果有效。（3）加強(qiáng)監(jiān)管部門(mén)協(xié)調(diào)，多種監(jiān)管手段配合，建立完善的監(jiān)管機(jī)制。通過(guò)央行、銀監(jiān)會(huì)等各監(jiān)管主體的配合和協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)等監(jiān)管手段的定期化和常規(guī)化，保證公積金的安全和合理使用。此外，加大社會(huì)審計(jì)事務(wù)所參與公積金審計(jì)監(jiān)督的力度和廣度，建立常規(guī)性的社會(huì)審計(jì)制度，發(fā)揮其效益性審計(jì)的優(yōu)勢(shì)。

5.完善住房公積金資產(chǎn)管理提高風(fēng)險(xiǎn)防范能力。（1）建議增值收益的使用改革為有償使用，目前國(guó)家正在制定法律法規(guī)推進(jìn)PPP（Public Private Partnership）模式，公積金增值收益可以通過(guò)直接股權(quán)投資的形式支持保障性住房的建設(shè)，或者直接向項(xiàng)目貸款，這樣做一方面增加了收益，同時(shí)也保護(hù)了繳存人的切身利益。（2）由于貸款需求不足和公積金的屬地化管理，很多城市的住房公積金管理中心存在沉淀資金，這部分資金存放在各城市的銀行專(zhuān)戶(hù)中，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，還面臨著貶值的風(fēng)險(xiǎn)。將這些資金集中起來(lái)實(shí)行規(guī)模化投資，并允許其在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)，是住房公積金沉淀資金最好出路。（3）我們可以借鑒成熟的資產(chǎn)負(fù)債管理理論和方法，例如在投資組合優(yōu)化過(guò)程中采用均值-方差模型，在投資風(fēng)險(xiǎn)度量上采用VaR方法（Value at Risk，風(fēng)險(xiǎn)價(jià)值方法），做到合理配置住房公積金的各項(xiàng)資產(chǎn)，將安全性、流動(dòng)性、營(yíng)利性有效結(jié)合起來(lái)。（4）統(tǒng)一并規(guī)范現(xiàn)有諸指標(biāo)的內(nèi)涵及外延，明確其計(jì)算方法，對(duì)于住房公積金的計(jì)算分析和成功運(yùn)作非常重要。另外，住房公積金現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系尚不足以完整反映各地區(qū)住房公積金資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)的全貌，特別是不足以反映住房公積金投資效益、運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)的指標(biāo)，因而需要不斷補(bǔ)充和修正，以適應(yīng)住房公積金資產(chǎn)管理和投資運(yùn)作的新要求。

6.改革和完善住房公積金增值收益權(quán)屬調(diào)整與分配方式。（1）應(yīng)當(dāng)明確住房公積金增值收益所有權(quán)歸屬于公積金繳存人。繳存人繳存住房公積金以后，住房公積金管理中心作為受托方托管這項(xiàng)資產(chǎn)，在住房公積金運(yùn)營(yíng)公積金過(guò)程中產(chǎn)生了各項(xiàng)資金收益，這些收益歸身為委托人的繳存人所有無(wú)可厚非。（2）住房公積金增值收益的使用原則是有償、有期限。第一，可以將住房公積金增值收益轉(zhuǎn)變?yōu)殚_(kāi)發(fā)貸款，利率可以等同于或略高于住房公積金貸款利率。第二，直接入股建設(shè)廉租房或者經(jīng)濟(jì)適用房等，獲得增值收益帶來(lái)的收益。上述兩種方式獲得的收益可以再次投入到新的項(xiàng)目當(dāng)中，如此循環(huán)，增值收益將會(huì)持續(xù)增長(zhǎng)，繳存人的利益也將持續(xù)最大化。（3）近期而言，應(yīng)當(dāng)從住房公積金增值收益中專(zhuān)門(mén)拿出一部分，將其以貼息貸款的形式發(fā)放給有一定購(gòu)房支付能力的中低收入家庭進(jìn)行置業(yè)，讓他們能夠享受住房公積金增值收益的支持。對(duì)于無(wú)力獲得住房公積金貸款的繳存人，要在增值收益中分割出適當(dāng)比例對(duì)其繳存賬戶(hù)計(jì)發(fā)投資紅利。

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（作者單位：山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院 山西太原 030006；作者簡(jiǎn)介：魏罡，山西大學(xué)政治與公共管理學(xué)院2012級(jí)行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生。）（責(zé)編：賈偉）