河北省運(yùn)行PPP模式面臨的問題及對(duì)策

潘棟梁 陳紅 李宣

作者簡(jiǎn)介：潘棟梁（1981.10-），男，碩士，河北工程技術(shù)學(xué)院講師，研究方向：稅務(wù)管理。

陳紅（1976-），碩士，平安銀行，研究方向：金融市場(chǎng)。

李宣（1977-），學(xué)士，河北工程技術(shù)學(xué)院，研究方向：稅務(wù)管理。

近些年來，PPP（Public-Private-Partnerships的縮寫）模式在地方公共基礎(chǔ)建設(shè)、公共服務(wù)的提供中備受推崇，在PPP模式下，政府、民營(yíng)企業(yè)與非營(yíng)利性企業(yè)基于某個(gè)項(xiàng)目而形成了相互合作的關(guān)系，通過協(xié)議，在為公眾提供服務(wù)或產(chǎn)品時(shí)共享技能與資產(chǎn)。這種合作，是政府和社會(huì)資本為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施及提供公共服務(wù)而建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系和制度安排。從運(yùn)作效果看，PPP模式在提供公共產(chǎn)品的同時(shí)，能使政府、企業(yè)、社會(huì)多方共贏。過去是政府和私人部門獨(dú)自做事，而PPP模式突破了這種限定，讓政府和私人部門得以“共舞”，實(shí)現(xiàn)多方共贏。從政府角度看，緩解了財(cái)政支出壓力；從社會(huì)角度看，提高了公共產(chǎn)品供給效率；從企業(yè)角度看，拓寬了企業(yè)的發(fā)展空間。

一、我省PPP模式運(yùn)行的現(xiàn)狀

2015年，省級(jí)預(yù)算專門安排了PPP專項(xiàng)資金3億元，對(duì)各地政府推廣PPP工作給予獎(jiǎng)補(bǔ)。至今，全省已建立省市縣三級(jí)PPP項(xiàng)目庫，入庫項(xiàng)目251個(gè)，估算總投資額達(dá)4060億元，涉及交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、醫(yī)療、文化等13個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域。

通過采取“財(cái)政+金融”模式，省級(jí)財(cái)政預(yù)算專門安排了3億元的PPP模式推廣專項(xiàng)資金，將以獎(jiǎng)補(bǔ)形式用于PPP項(xiàng)目前期工作和項(xiàng)目資本金注入。同時(shí)，積極探索利用PPP模式支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)市縣新型城鎮(zhèn)化建設(shè)采用PPP模式的項(xiàng)目，省財(cái)政將以獎(jiǎng)補(bǔ)形式予以支持。此外，省財(cái)政廳還在全國(guó)率先制定了《政府和社會(huì)資本合作模式工作協(xié)調(diào)機(jī)制》，明確了PPP模式推廣工作的運(yùn)行流程及職責(zé)分工，形成了部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、上下協(xié)調(diào)一致的運(yùn)行機(jī)制。

二、PPP運(yùn)行中面臨的問題

（一）相關(guān)的配套法規(guī)需要進(jìn)一步健全和完善

隨著“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”政策的提出，我省越來越鼓勵(lì)社會(huì)資本對(duì)公共物品和公共服務(wù)的投放。省財(cái)政根據(jù)全省PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，安排專項(xiàng)資金，部分用于示范項(xiàng)目的前期費(fèi)用補(bǔ)貼，部分用于成立風(fēng)險(xiǎn)池，為PPP項(xiàng)目融資提供增信支持。從2015年起，對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域中運(yùn)用PPP模式推進(jìn)的新建項(xiàng)目，省級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金優(yōu)先予以資本投入等支持。有關(guān)部門在規(guī)劃選址、項(xiàng)目審批、土地供應(yīng)、環(huán)評(píng)審批、節(jié)能評(píng)估審查等方面要對(duì)PPP項(xiàng)目予以優(yōu)先支持。鼓勵(lì)和支持金融機(jī)構(gòu)為示范項(xiàng)目提供融資、保險(xiǎn)等金融服務(wù)。這些政策為PPP模式的發(fā)展與應(yīng)用提供了非常廣闊的發(fā)展空間?？墒牵駷橹?，我們還沒有出臺(tái)過一部專門針對(duì)于PPP這一新型公共項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)模式的政策法規(guī)；對(duì)PPP模式在實(shí)施過程中的細(xì)節(jié)性問題還未做出統(tǒng)一的政策安排。

（二）公共物品的價(jià)格形成機(jī)制不夠完善

公眾在消費(fèi)理念上一直認(rèn)為公共物品的提供是一項(xiàng)公益事業(yè)，在財(cái)政補(bǔ)貼的政策干涉下，一般以較低的價(jià)格向公眾提供，且其價(jià)格基本不會(huì)受供求關(guān)系和成本變動(dòng)的影響，所以公共物品在供應(yīng)過程中未能充分體現(xiàn)出其商品特性。在引入PPP運(yùn)營(yíng)模式后，我省相關(guān)部門穩(wěn)步推進(jìn)價(jià)格市場(chǎng)化改革，按照補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源及社會(huì)可承受的原則，加強(qiáng)投資成本和服務(wù)成本監(jiān)測(cè)，建立了定期審價(jià)制度，逐步調(diào)整理順價(jià)格收費(fèi)水平，建立起了科學(xué)的價(jià)格形成機(jī)制。但是，公共物品提供部門在價(jià)格改革方面明顯滯后，不能夠及時(shí)、科學(xué)地制定出公共物品的價(jià)格，在價(jià)格調(diào)整方面也明顯心有余而力不足，財(cái)政補(bǔ)貼環(huán)節(jié)冗繁、滯后，甚至影響了公共物品的質(zhì)量。

（三）存在較大的風(fēng)險(xiǎn)性

一般而言，PPP項(xiàng)目的投資量較大，周期較長(zhǎng)，通常會(huì)在15年以上。所以，為了保證PPP項(xiàng)目的成功，需要嚴(yán)謹(jǐn)?shù)仡A(yù)測(cè)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，建立健全合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。但是，如果想在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面建立起一個(gè)合理的、被各參與方都能接受的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的確非常困難。恰恰在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，政府傾向于在把公共項(xiàng)目授權(quán)給社會(huì)投資者的同時(shí)也將原本該歸屬于政府的責(zé)任一同推卸掉，這種風(fēng)險(xiǎn)分配的不均衡會(huì)致使社會(huì)投資者的風(fēng)險(xiǎn)明顯增加。

三、PPP模式在我省運(yùn)行的對(duì)策分析

（一）完善PPP立法

在省級(jí)立法機(jī)關(guān)制定PPP市場(chǎng)秩序時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定PPP模式的基本理念是政府搭臺(tái)、市場(chǎng)唱戲，政府與社會(huì)資本基于權(quán)責(zé)對(duì)稱行駛各自職責(zé)，盡可能避免在規(guī)則制定上把政府放置在不容挑戰(zhàn)的主導(dǎo)地位，如若政府在發(fā)起的各種特定PPP項(xiàng)目公司中占據(jù)主導(dǎo)地位，社會(huì)資本更多為項(xiàng)目配資，那么PPP將被社會(huì)資本誤解為單純的政府融資工具，進(jìn)而削弱社會(huì)資本的參與熱情，不利于PPP的健康發(fā)展。所以，在沒有中央立法來規(guī)范PPP投資之前，地方政府很有必要制定相關(guān)地方性法規(guī)對(duì)這種新興投資模式予以約束和規(guī)范。各級(jí)行政管理部門也應(yīng)該在執(zhí)法過程中貫徹公平競(jìng)爭(zhēng)的理念，讓不同所有制的企業(yè)享受公平的市場(chǎng)準(zhǔn)入和各種優(yōu)惠政策。通過公開透明的政府采購方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目運(yùn)作，從機(jī)制上保障項(xiàng)目對(duì)投資者的合理回報(bào)。行業(yè)主管部門要加強(qiáng)行業(yè)監(jiān)管，設(shè)定技術(shù)規(guī)范，明確行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)質(zhì)量和監(jiān)管細(xì)則，保障社會(huì)資本穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)。

（二）做好項(xiàng)目收費(fèi)價(jià)格管理，建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制

在PPP模式運(yùn)營(yíng)過程中，社會(huì)資本秉承補(bǔ)償成本、合理收益、節(jié)約資源及社會(huì)可承受的原則，及時(shí)調(diào)整價(jià)格，不能以單純的市場(chǎng)行為來衡量經(jīng)濟(jì)效益。行政部門也應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)社會(huì)公共投資成本的監(jiān)測(cè)，建立定期審價(jià)制度，使公共物品的收費(fèi)水平實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過度，建立科學(xué)合理的價(jià)格形成機(jī)制。

政府與社會(huì)資本提供方應(yīng)根據(jù)建造成本、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用、未來使用流量、預(yù)期收益率等因素，商定價(jià)格，確定財(cái)政補(bǔ)貼。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期內(nèi)，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況、社會(huì)滿意度等因素，適時(shí)調(diào)整公共物品的價(jià)格和財(cái)政補(bǔ)貼。

（三）完善財(cái)稅支持政策

為了降低公共物品的提供成本，在“三嚴(yán)三實(shí)”的政策引導(dǎo)下，財(cái)稅部門應(yīng)積極落實(shí)和完善國(guó)家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)各級(jí)政府在承擔(dān)有限損失前提下，發(fā)起設(shè)立PPP合作基金。省級(jí)財(cái)政部門發(fā)起設(shè)立PPP融資支持基金，通過股權(quán)、債權(quán)等形式為全省PPP項(xiàng)目提供融資增信支持。鼓勵(lì)各級(jí)政府建立PPP項(xiàng)目的各類財(cái)政支持機(jī)制。（作者單位：1.河北工程技術(shù)學(xué)院；2.平安銀行）

（河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究民生調(diào)研課題：201501219）

參考文獻(xiàn)：

[1]柯永建、王守清、陳炳泉.激勵(lì)私營(yíng)部門參與基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的措施.清華大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2009，49（9）

[2]李偉舵.PPP模式下的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資存在的問題與對(duì)策，“決策論壇——如何建立科學(xué)決策機(jī)制理論研討會(huì)”論文集（上），2015.7