基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險及管理的思考

蘇展

摘 要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在運行過程中，由于各種主觀、客觀因素，特別是一些不確定性因素的影響，財政的正常支出發(fā)生困難而導(dǎo)致政府機(jī)器難以正常運轉(zhuǎn)、地方經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至下降、社會穩(wěn)定受到破壞的可能性。只有合理管控好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入和支出等各項情況，才能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)各機(jī)構(gòu)的正常運轉(zhuǎn)和人民群眾的利益需求，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；風(fēng)險；對策

隨著城鄉(xiāng)建設(shè)的速度在加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的力度逐漸在加大，嚴(yán)格管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作避免風(fēng)險問題發(fā)生。但是由于財政制度漏洞及管理等問題，導(dǎo)致財政方面出現(xiàn)風(fēng)險需要加以改善。筆者結(jié)合自己的工作，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險的特點、現(xiàn)狀進(jìn)行了詳細(xì)的闡述，并提出了對風(fēng)險對策的研究以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的健康管理和安全運行。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險的特點

（一）具有隱蔽性的特點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險既有顯性特征又有隱性特征，但更多的表現(xiàn)為財政隱性風(fēng)險，甚至一些財政顯性風(fēng)險會被人為的處理成隱性風(fēng)險，埋下潛在的隱患。由于通常情況下大部分財政風(fēng)險過于隱蔽，造成各部門防范和化解財政風(fēng)險的意識普遍不強(qiáng)，加劇了財政風(fēng)險的累積。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險在積聚過程中沒有得到及時有效的控制和化解，最終必會引發(fā)財政危機(jī)，導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)萎縮，甚至引發(fā)社會動蕩。作為最基礎(chǔ)一級的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險轉(zhuǎn)化形成的社會風(fēng)險最為嚴(yán)重，也最應(yīng)引起重視。

（二）具有綜合性的特點。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險是由社會各種風(fēng)險轉(zhuǎn)化而成，呈現(xiàn)出綜合性特點。當(dāng)社會風(fēng)險累積到一定程度，會迅速轉(zhuǎn)化成為財政風(fēng)險，如自然災(zāi)害將導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少支出增加，地方金融風(fēng)險最終也會轉(zhuǎn)化成為財政風(fēng)險等。并且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要承擔(dān)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)所需要的各種經(jīng)費，以及本鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需要的各類開支，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)風(fēng)險或陷入危機(jī)，將直接影響到國家機(jī)器的有序運轉(zhuǎn)，導(dǎo)致其功能的失調(diào)、受損。因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險不應(yīng)只看成是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政部門的風(fēng)險，也應(yīng)認(rèn)識到，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至是整個國家的風(fēng)險，對社會各個方面都具有重大的影響。

（三）具有區(qū)域差異性的特點。橫向上來看，我國地方財政風(fēng)險程度與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。由于中西部地區(qū)受歷史和現(xiàn)實等多種因素的影響，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境制約大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期處于相對滯后的狀態(tài)，財政支出相對于財政收入增長過快呈現(xiàn)財政收支不平衡、赤字突出等顯著特點，使得中西部地區(qū)的財政風(fēng)險明顯高于東部沿海地區(qū)。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險的表現(xiàn)形式

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入風(fēng)險

1.稅源結(jié)構(gòu)單一，“資源型”財政發(fā)展受到限制，收入總量增長緩慢。有部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政長期受地理位置和自然條件的影響，稅源結(jié)構(gòu)比較單一，收入來源主要靠農(nóng)業(yè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展滯后，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展上不去，稅收收入少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在增收困難，短期內(nèi)難以解決。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然有支柱的第二產(chǎn)業(yè)，但稅源過于單一，受經(jīng)濟(jì)周期的影響較大。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“虛收”的現(xiàn)象嚴(yán)重。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了完成稅收考核指標(biāo)，采取各種形式的墊稅、強(qiáng)行攤派稅收任務(wù)，甚至花錢“買稅”和政府出錢“空轉(zhuǎn)”及稅務(wù)部門預(yù)征下年度稅款等等，比如讓部分銀行和企業(yè)上繳虛假性財政收入，造成虛盈實虧的現(xiàn)象，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入“假平衡、真赤字”，大大增加了地方財政收入的水分，實際可用財力嚴(yán)重不足，進(jìn)一步擴(kuò)大了財政未來面臨的風(fēng)險。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出風(fēng)險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出風(fēng)險就是因收入短缺而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基本職能的部分喪失所形成的風(fēng)險，比如政府部門的人員工資、公用經(jīng)費、教育、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)等法定支出不能按時足額撥付，嚴(yán)重影響政府職能的實現(xiàn)和社會的穩(wěn)定運行。受到經(jīng)濟(jì)規(guī)模、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)以及體制等制約，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入雖增幅雖小，但又必須為政府運轉(zhuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治和社會穩(wěn)定以及各項改革提供必需的資金保障，特別是深化改革、社會轉(zhuǎn)軌的過程中，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、提高教育支出比重、完善地方社會保障體系以及財政供養(yǎng)人口逐年增加等因素，都使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政剛性支出不斷增加。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出風(fēng)險集中表現(xiàn)為財政負(fù)擔(dān)過重，增支壓力大、剛性強(qiáng)，收支矛盾突出。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)風(fēng)險。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)風(fēng)險是因收入增長的緩慢和支出的不合理而造成財政出現(xiàn)赤字，與新時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)的公共職能的不斷加大之間產(chǎn)生的矛盾，產(chǎn)生了新的債務(wù)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)不斷加重而造成的債務(wù)無法償還的風(fēng)險。

三、影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險的成因

（一）財政制度體制存在一定的缺陷。國家將地方和中央的財政進(jìn)行了劃分而事權(quán)并未進(jìn)行劃分，存在背離問題，現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收入難以滿足必備的支出事宜的需求。中央財政的收入增加而地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入調(diào)整下降，但對于事權(quán)沒有進(jìn)行明確的劃分帶來了履行工作職能時的財政風(fēng)險?，F(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付的問題也導(dǎo)致了未能解決財政的橫向收入反而加重了其他地區(qū)的財政風(fēng)險，同時在財政監(jiān)管方面存在問題。上級部門的政策指標(biāo)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算調(diào)整和直接資金支出。行政命令形式、部門支出比例形式、政策調(diào)整式的財務(wù)管制造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的財務(wù)不穩(wěn)定易發(fā)生風(fēng)險。

（二）財務(wù)支出管控不嚴(yán)造成資金缺乏。一方面在財政制度上的原因?qū)е聦χС鲑Y金管理不明確，沒有完善規(guī)范的制度要求導(dǎo)致管理比較隨意，容易出現(xiàn)政務(wù)遺失和錯亂的情況，尤其當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部新舊換屆時，賬務(wù)處理上存在問題；另一方面人員機(jī)制比較臃腫，支出金額較大，鄉(xiāng)政府為完成上級指標(biāo)也容易出現(xiàn)拿財政“買單”的現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門資金預(yù)算結(jié)構(gòu)不合理，對于公共支出超過所能承受的范圍，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共品的投資過大造成財政資金短缺。

（三）部分干部人員素質(zhì)較低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政出現(xiàn)風(fēng)險的成因由于部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部素質(zhì)較低，易拿公款進(jìn)行消費，私自挪用和貪污等行為。且財政管理人員非專業(yè)出身，沒有實踐財政管理工作能力，沒有系統(tǒng)的基礎(chǔ)知識支撐和輔助，僅僅靠幾天的培訓(xùn)就上崗接手工作并且缺乏工作意識，責(zé)任心較弱導(dǎo)致財政管理工作的難度增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的待遇和環(huán)境也易造成優(yōu)秀人才的缺失。正因為缺少優(yōu)秀有責(zé)任心的財政工作者使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政以發(fā)生風(fēng)險，以個人偏好和領(lǐng)導(dǎo)為主，缺乏基本的法律素養(yǎng)和職業(yè)要求對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險造成了一定的影響。

四、對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政風(fēng)險對策的研究

（一）明確政府職能劃分增強(qiáng)財務(wù)管控。政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該明確劃分所屬職能和責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不足以承擔(dān)過多不明確的公共建設(shè)責(zé)任。完善政府職能劃分制度，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)劃合理安排工作支出和事權(quán)分配，建立與責(zé)任匹配的財務(wù)支出制度嚴(yán)加管控可以有效的控制財政風(fēng)險。明確政府職能的劃分可良好的控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)財政支出問題，改善資源分配導(dǎo)致的財政支出負(fù)債問題，減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)生風(fēng)險的可能性。

（二）加強(qiáng)預(yù)算管理增強(qiáng)監(jiān)督力度。增強(qiáng)對于財政的預(yù)算管理工作，完善相關(guān)的制度規(guī)范，從財政收入到財政的支出每一項都嚴(yán)格記錄分析來把控好財務(wù)工作以免發(fā)生風(fēng)險。首先將預(yù)算精細(xì)化，大致粗糙的記錄不可??；其次進(jìn)行分類預(yù)算此外還需要保證財務(wù)信息和數(shù)據(jù)的記錄的準(zhǔn)確性；再次，可以建立財務(wù)公共化的制度，將財務(wù)公開使大家彼此監(jiān)督和促進(jìn)財務(wù)工作良好進(jìn)行。

（三）提升基層干部的思想程度和素質(zhì)水平。在基層干部管理工作方面首先要保證干部團(tuán)隊的穩(wěn)定性，只有穩(wěn)定的團(tuán)隊氛圍才能減少發(fā)生風(fēng)險的機(jī)會，明確各級崗位職責(zé)合理安排工作事宜，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的安全感，保證團(tuán)隊穩(wěn)定性。其次要對干部進(jìn)行法制法規(guī)規(guī)范的教育工作，要求各級干部依據(jù)現(xiàn)有的規(guī)范制度和法律要求進(jìn)行工作，依法辦事，依制度規(guī)范辦事，不能隨意破壞和損害人們?nèi)罕姷睦婧袜l(xiāng)鎮(zhèn)財政的安全。（作者單位：潢川縣財政局）

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