政府投資項目跟蹤審計之工程招投標審計問題淺析

孫琳

摘 要：結(jié)合N市政府投資項目工程招投標審計工作的開展及實例，對目前N市政府投資項目跟蹤審計中工程招投標審計的依據(jù)、現(xiàn)狀、審計發(fā)現(xiàn)的問題等內(nèi)容進行重點的闡述和說明，針對審計發(fā)現(xiàn)問題提出作者的思考和建議。

關(guān)鍵詞：政府投資；工程招投標審計

近年來，為改善居民居住環(huán)境和出行方式，N市政府集中開展了一些城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及配套，如陸續(xù)實施地鐵多線建設(shè)、城市快速路網(wǎng)改造等工程。N市審計局對上述政府投資項目實行建設(shè)全過程的跟蹤審計，旨在通過過程中的政府審計介入，規(guī)范建設(shè)管理程序、提高資金使用效益以及督促建設(shè)各方嚴格履職。在跟蹤審計過程中，對工程項目中的招投標行為審計是對工程建設(shè)整體行為合法性、合規(guī)性評判不可或缺的重要審計環(huán)節(jié)，也是審查工程建設(shè)過程中各單位政策執(zhí)行情況的重點內(nèi)容之一。

一、政府投資項目跟蹤審計過程中工程招投標審計的依據(jù)及重點

2012年2月1日，《中華人民共和國招標投標法實施條例》正式實施，細化和補充了《中華人民共和國招標投標法》的部分條款和內(nèi)容。J省是我國經(jīng)濟發(fā)展較快、工程建設(shè)項目較多的省份，因此在2004年就出臺了《江蘇省招標投標條例》。這些法規(guī)和條例的出臺和實施，不僅規(guī)范了市場招投標行為，也是政府投資項目工程招投標審計的重要依據(jù)。具體到N市，自2005年以來，陸續(xù)頒發(fā)《N市政府投資項目審計監(jiān)督暫行辦法》（2005）、《N市國有資金投資小型建設(shè)工程發(fā)包管理規(guī)定》（2005）、《N市政府投資項目招投標監(jiān)督管理辦法》（2006）和《N市關(guān)于規(guī)范政府投資工程項目招投標活動的若干規(guī)定（試行）》（2009）、《關(guān)于推進政府投資小型建設(shè)工程發(fā)包方式改革的意見》（2010）等系列文件。應(yīng)該說，N市對政府投資項目工程招投標行為進行審計、審查的政策依據(jù)是十分詳盡和規(guī)范的，為N市政府投資審計提供了必要的政策和法規(guī)依據(jù)。

1.利用跟蹤審計全程監(jiān)督優(yōu)勢，將審計節(jié)點前移，重點審查工程招投標前各項工作的開展情況。

對于將審計節(jié)點前移至工程招投標工作開展之前的眾多優(yōu)點，筆者此處不再一一累舉，最重要的意義在于在項目建設(shè)過程中發(fā)揮政府審計職能，規(guī)范和確保工程招投標行為的真實性和合法性。政府審計人員應(yīng)將工程招投標審計的審查重點放在此環(huán)節(jié)上，這樣既能夠有效實施審計監(jiān)督，又能夠促進和規(guī)范建設(shè)單位在建設(shè)管理上疏漏，防止項目在建設(shè)環(huán)節(jié)中出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。審計的重點包括招標主體對招標范圍、發(fā)包方式、招標文件等資料審查，核實招標文件與中標合同的一致性。其中，招標文件及擬與中標單位簽訂的合同條例審查是工程招投標審計內(nèi)容的重中之重，對招標文件的提前審查，可以預(yù)防招標單位通過苛刻的條款來排斥潛在的投標人或者造成流標的事實。

例如，N市審計局對跟蹤審計的某IBR工程項目鋼材招標的招標文件進行審查，發(fā)現(xiàn)招標人起草的鋼材招標文件約定的付款方式不合理，付款方式約定貨到滿3個月才付60%貨款，2014年、2015年、2016年再各付10%。審計人員認為，此招標文件中的付款條件涉嫌排擠潛在的鋼材投標人，有可能造成流標，即使不流標，對于鋼材投標人而言，2012年供貨的材料款到2016年底仍有10%不能拿到，損害了鋼材投標人利益；同時，由于項目的IBR建設(shè)性質(zhì)，政府最終承擔項目的建設(shè)成本及融資費用，由于分期付款占用供貨商的資金，有可能導(dǎo)致供貨商提高報價，造成政府投資增加。因此，N市審計局立即對被審計單位發(fā)出跟蹤審計意見單要求其整改，最終被審計單位接受了審計建議。

2.工程招投標審計對招標進行中的審計監(jiān)督，主要是對招投標程序上的合法、合規(guī)性的審計，重點是審查工程開標、評標、定標的過程，是否公開公平公正，是否按相關(guān)政策和法規(guī)嚴格落實。

3.隨著招投標審計的范圍也不斷擴大，除了對主體工程、主要材料和設(shè)備的招投標審計外，附屬工程如消防工程、智能化工程等單項以及房屋的勘察設(shè)計、招標代理、監(jiān)理等中介服務(wù)機構(gòu)的招投標也成為招投標審計的重要審查內(nèi)容。

N市建立了招投標聯(lián)席會議制度。聯(lián)席會議由發(fā)展和改革、監(jiān)察、建設(shè)、交通、水利、財政、審計等部門組成。聯(lián)席會議負責研究、協(xié)調(diào)和處理政府投資項目招投標監(jiān)督管理工作中的重大問題，為N審計系統(tǒng)提供了良好的通報、溝通的平臺，有效地傳遞審計發(fā)現(xiàn)的問題和處理意見，展現(xiàn)政府審計在政府投資建設(shè)中發(fā)揮督察過程、規(guī)范行為、降低成本的職能。

二、當前政府投資項目招投標審計發(fā)現(xiàn)的主要問題

隨著招投標行為更市場化、規(guī)范化，對于政府投資項目招投標審計發(fā)現(xiàn)的問題也越來越集中和類似。N市各級審計機關(guān)在近幾年的政府投資項目招投標審計過程中，主要發(fā)現(xiàn)幾類問題：

1.建設(shè)單位規(guī)避招投標程序，導(dǎo)致工程造價增大。有些工程項目在前期準備不足情況下，以各種理由將工程項目化整為零、盡可能減少招投標，有的通過所謂的競爭性談判、邀請招標等形式規(guī)避公開招投標；有的申報項目時只報主體，不報配套及其他專業(yè)項目，從而采取不完全招標。如N市某區(qū)項目審計時發(fā)現(xiàn)，該項目為回避公開招投標程序，特意低價簽訂的合同價格為9.88萬元，采用競爭性報價形式確定施工單位，施工過程中通過不斷變更設(shè)計方案內(nèi)容、增加裝飾及零星工程，導(dǎo)致報審時決算增加了5倍。

2.招標代理行為不規(guī)范，造成工程結(jié)算有爭議。如招標文件編制不嚴謹?shù)?。一方面是招標代理機構(gòu)把關(guān)不嚴、編標人員水平有待提高，導(dǎo)致出現(xiàn)招標工程量精確度不夠、特征描述不準確、項目考慮不周等現(xiàn)象。另一方面是招標文件中的合同條款制定不合理或表達有歧義導(dǎo)致結(jié)算時出現(xiàn)爭議。如N市某廠房工程未約定合同外項目的結(jié)算條款，結(jié)算時雙方就室外道路項目的綜合間接費率出現(xiàn)爭議，作為合同項目的一部分按一類工程計算，與作為單獨的廠區(qū)道路按四類工程計算，兩者的費率相差近7個百分點。

3.施工單位不平衡報價，評標過程流于形式。一是評標中普遍重視投標總價而忽視投標單價，使得一些施工單位大量利用不平衡報價法提高一些預(yù)計施工中會增加工作量的分項單價。如N市某道路工程施工單位某分項項目單價比其他投標單位的正常報價高出了數(shù)倍，該分項工作量變更增加后，因此一項就多獲利二十多萬元。再是評標中對投標單位的技術(shù)標不重視，技術(shù)標的評審流于形式，使得優(yōu)良施工單位不易凸顯優(yōu)勢且中標。

三、對政府投資項目招投標審計的幾點建議

1.應(yīng)加強審計人員對于法規(guī)的學(xué)習(xí)，分清各級、各類法規(guī)的適用范圍，經(jīng)常性地組織審計人員對招投標審計中的常見問題及典型案例進行分析交流，提高審計人員專業(yè)素質(zhì)和能力。

2.政府審計應(yīng)聯(lián)合各相關(guān)主觀部門加大對其處理處罰力度，使其違規(guī)后果遠遠大于其承受范圍，也能對整個建設(shè)行業(yè)傳遞警示信息，從而減少違規(guī)行為的發(fā)生，提升政府審計公信力。建立地區(qū)施工單位和招標代理機構(gòu)信用體系并實行信息共享，對違規(guī)企業(yè)和單位列入黑名單并限制其參與政府投資項目的招投標活動。政府審計不僅僅是查處問題的過程，也是維護招投標市場穩(wěn)定、整頓和規(guī)范招投標行業(yè)行為的過程。

3.依托政府審計網(wǎng)絡(luò)平臺加強社會監(jiān)督，暢通渠道。在加強政府對招投標活動監(jiān)管力度的同時，社會監(jiān)督力量的壯大，各類舉報渠道暢通，都是規(guī)范和保障市場招投標活動的舉措之一。（作者單位：南京市審計局）

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