論京津冀府際合作的協(xié)同立法規(guī)范

李彤

摘 要：在此京津冀經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的潮流下，地方政府也開始嘗試合作，試圖在協(xié)同發(fā)展的過程中取得更大的經(jīng)濟(jì)、民生收益。本文通過分析京津冀府際合作中簽署各項(xiàng)行政協(xié)議的現(xiàn)狀，評(píng)析其過程中的不足之處，提出若干對(duì)于京津冀協(xié)同立法的意見和建議，為今后區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的立法規(guī)范提供示范。

關(guān)鍵詞：京津冀；行政協(xié)議；協(xié)同立法

1.當(dāng)下京津冀府際合作中的行政協(xié)議

2014年，習(xí)近平總書記在對(duì)三地進(jìn)行密集調(diào)研后，把推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展作為重大戰(zhàn)略思想，京津冀正式進(jìn)入快速發(fā)展階段；在此期間，三方在府際合作中推出了一系列行政協(xié)議，嘗試以契約的模式達(dá)到協(xié)同發(fā)展的目標(biāo)，取得了一定的成果，并且為今后規(guī)范立法做了充足的鋪墊。

行政協(xié)議指兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)，為了提高行使國家權(quán)力的效率，也為了實(shí)現(xiàn)行政管理的效果，互相意思表示一致而達(dá)成協(xié)議的雙方行為[1]；行政協(xié)議通常表現(xiàn)為“實(shí)施意見”、“倡議書”、“方案”、“議定書”、“紀(jì)要”、“意見”等[2]。

近些年，京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，三地政府為了加強(qiáng)合作，接連提出行政協(xié)議，例如：2015年，北京市、天津市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)及河北省科學(xué)技術(shù)廳正式簽署《京津冀協(xié)同創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究和基礎(chǔ)研究合作框架協(xié)議》；同年10月28日，北京通州、天津武清和河北廊坊三地簽訂了《“通武廊”區(qū)域人才合作框架協(xié)議》及三個(gè)子協(xié)議等。

2.京津冀府際合作中行政協(xié)議的不足

由上文可知，在京津冀一體化過程中，各地方政府積極出臺(tái)各項(xiàng)行政協(xié)議以促進(jìn)合作，但是明顯未形成以法律形式確立的法規(guī)，其缺陷之處表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

（1）行政協(xié)議的法律效力不確定。在我國，行政協(xié)議可被民眾和政府接受，但是從未被《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》確認(rèn)其合法地位，這樣就會(huì)造成行政協(xié)議的法律效力不確定：在京津冀三地簽署的各項(xiàng)協(xié)議中，多數(shù)合作模糊，僅提出了大致的合作方向，并未具體如何劃分權(quán)限、協(xié)議何時(shí)生效、如何進(jìn)行職能的協(xié)調(diào)、如何展開合作等，這就造成了協(xié)議中的政府很難明確自身責(zé)任，更難以采取明確的行動(dòng)以達(dá)成目標(biāo)。

（2）未設(shè)置違約責(zé)任追究條款。行政協(xié)議是一種公法契約，是在多方政府博弈過程中產(chǎn)生的對(duì)等性的行政契約，但是行政協(xié)議的履行過程中缺乏違約責(zé)任追究的必要條款——行政協(xié)議的約束力，僅限于相關(guān)成員基于共同發(fā)展的目標(biāo)以及維持公信力的目的而自我約束，易變成形式主義或一紙空文。例如，2013年5月北京與河北聯(lián)合簽署了《北京市河北省2013至2015年合作框架協(xié)議》，雙方同意要建設(shè)“大氣污染聯(lián)防聯(lián)控合作機(jī)制”，并且成立“大氣污染防控合作機(jī)構(gòu)”來加強(qiáng)合作，但是收效甚微，以北京市為例，2014年2月，出現(xiàn)了重度霧霾天氣的各項(xiàng)新紀(jì)錄：重度霧霾天氣持續(xù)時(shí)間最長；歷史上最長的連續(xù)出霧日等[4]。由此可見，以上行政協(xié)議并未起到明顯的制約作用。

（3）縱向合作成效明顯，橫向合作明顯不足。在我國的行政體制中，中央與地方政府的關(guān)系表現(xiàn)為：中央政府處于絕對(duì)的領(lǐng)導(dǎo)地位，通過行政手段實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置，進(jìn)而形成了自上而下的管理模式；在地方政府的關(guān)系中，由上級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)基層政府機(jī)關(guān)展開行政工作，同樣表現(xiàn)為“縱向合作”[3]。在京津冀府際合作的進(jìn)程中，中央政府表現(xiàn)出很強(qiáng)的支配力：“習(xí)近平重大戰(zhàn)略思想”將京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化作為重大戰(zhàn)略之一，且京津冀頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)出臺(tái)，三地政府的聯(lián)系與協(xié)作明顯加強(qiáng)，接連簽署各項(xiàng)協(xié)議，把協(xié)同發(fā)展置于工作的重點(diǎn)之一。由此可見，中央與地方的縱向合作表現(xiàn)出高效、高質(zhì)、高水平的特點(diǎn)。

相較于縱向合作，政府之間的橫向合作明顯不足，地方政府之間的關(guān)系表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)與合作并存，因此難以協(xié)調(diào)府際間的利益隔閡；另外，地方之間由于長期的地位不平等，造成合作中的摩擦；雖然頂層設(shè)計(jì)中已經(jīng)明確了北京、天津和河北的定位，但是把定位落實(shí)到實(shí)踐，需要較長的磨合期。

綜上所述，由于行政協(xié)議缺乏法律效力、實(shí)踐效率并面臨諸多阻力，因此通過更高層次的合作，即府際協(xié)同立法，可提高府際合作的質(zhì)量及效率。目前，我國尚未對(duì)協(xié)同立法進(jìn)行定義，協(xié)同立法的出發(fā)點(diǎn)是兩個(gè)或兩個(gè)以上的行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展目標(biāo)，在法定權(quán)限內(nèi)，按照法定程序制定共同遵守、具有法律效力的行政法規(guī)及行政規(guī)章。協(xié)同立法與行政協(xié)議的不同之處在于：①對(duì)象不同：協(xié)同立法適用于行政相對(duì)人，而行政協(xié)議適用于兩個(gè)行政主體之間；②相較于行政協(xié)議，協(xié)同立法具有更強(qiáng)的法律效力。

3.京津冀府際合作的協(xié)同立法建議

（1）從憲法和法律層面上制定京津冀府際合作法。我國《憲法》、《立法法》及《地方組織法》并沒有明確政府間可以聯(lián)合制定行政法規(guī)或者其他方式來規(guī)范地域間的合作，因此，需要從憲法及法律的層面來約束府際合作，暫稱為“府際合作法”?！案H合作法”應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)統(tǒng)一制定，該法律涉及到府際合作的實(shí)體內(nèi)容及合作的具體程序，并且對(duì)全國的行政機(jī)關(guān)皆有約束力。例如，2015年，全國人大常務(wù)委員會(huì)通過了《中華人民共和國大氣污染防治法》的修訂法案，第五章中提到“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”，“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門和國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、跨區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法”，為政府間開展府際合作提供了依據(jù)，這也是我國府際合作走向合法化的一個(gè)初步嘗試。

（2）應(yīng)當(dāng)正確看待府際間的合理競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，地區(qū)之間的各種生產(chǎn)要素流動(dòng)速度加快，地方政府為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，起到積極促進(jìn)的作用——府際合作是理性選擇的結(jié)果。但是，在強(qiáng)調(diào)合作的同時(shí)，也必須正確的看待地區(qū)之間的合理競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系：以往在地方的獨(dú)立利益問題上避而不談，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，市場(chǎng)主體之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，而政府頒布的政策、法規(guī)等都會(huì)對(duì)市場(chǎng)產(chǎn)生很大的影響，如果在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中，地方政府一味的強(qiáng)調(diào)協(xié)作，那么會(huì)影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序發(fā)展。因此，在京津冀府際合作的立法過程中，必須尊重三地的合理利益，例如：北京在疏解非首都功能時(shí)，將部分現(xiàn)代制造業(yè)遷至河北，可以緩解北京的人口、就業(yè)、環(huán)境壓力，同時(shí)也可以為河北的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了先進(jìn)技術(shù)和充足的資金。但是，企業(yè)的轉(zhuǎn)移并不等同于污染源的轉(zhuǎn)移，勞動(dòng)密集型市場(chǎng)的轉(zhuǎn)移也不是簡單的以消耗另一個(gè)城市的承載力來解決本地的承載力不足的問題，[4]所以，必須兼顧河北、北京的利益，建立合理的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，尊重兩地的合理競(jìng)爭(zhēng)，而不能使河北獨(dú)立承擔(dān)高污染、高耗能企業(yè)帶來的不利影響——這樣不符合共同發(fā)展的目標(biāo)。

（3）設(shè)置解決糾紛的法案和機(jī)構(gòu)。我國尚沒有明確的府際間合作的相關(guān)法律，也同樣缺乏處理行政機(jī)關(guān)之間糾紛的法案，目前的處理方式多為兩種：相關(guān)地方政府協(xié)商解決，或由其共同的上級(jí)政府協(xié)調(diào)解決；然而，如何解決在府際合作中可能出現(xiàn)的各種糾紛，法律中仍是空白；從整體看，我國缺乏系統(tǒng)、具體的解決行政機(jī)關(guān)之間糾紛的法案，沒有處理行政主體間糾紛的機(jī)構(gòu)，且沒有完善的處理糾紛的程序[5]。因此，應(yīng)當(dāng)由中央政府成立專門的調(diào)解、仲裁機(jī)構(gòu)，一方面可以監(jiān)督府際間合作的合法性，另一方面可以處理地方政府在合作中出現(xiàn)的紛爭(zhēng)。

4.結(jié)語

京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化正在如火如荼的開展，這既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是我國作為社會(huì)主義國家，為實(shí)現(xiàn)共同富裕而做出的科學(xué)決策。三地政府開展廣泛而深入的合作，簽署了一系列行政協(xié)議，有助于實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的目的；但是，我們也不能忽略京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，缺乏府際合作法案將帶來的不足之處，應(yīng)當(dāng)以憲法為依據(jù)，頒布合理、合法的相關(guān)法規(guī)，并建立權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，以不斷推進(jìn)京津冀府際合作的制度化和規(guī)范化[6]，并真正為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域發(fā)展提供示范和樣本作用。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

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