地方府際合作的現(xiàn)實(shí)困境、成因及其對(duì)策

謝龍祥

摘 要：在社會(huì)環(huán)境日益復(fù)雜的背景下，地方府際合作是區(qū)域內(nèi)地方政府維持和提升自身競(jìng)爭(zhēng)力的重要嘗試。但是，由于政府自身發(fā)展及其在社會(huì)治理中行為的有限性，導(dǎo)致地方政府在合作過程中面臨著一系列的現(xiàn)實(shí)困境。因此，需要從明確地方政府間的合作定位、建立科學(xué)合理的府際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制、構(gòu)建多中心府際合作治理模式、健全地方府際合作相關(guān)法律法規(guī)等多方面入手推動(dòng)地方府際合作的有效開展。

關(guān)鍵詞：地方府際合作；地方政府；機(jī)制

一、地方府際合作的基本內(nèi)涵

府際關(guān)系即“政府間的關(guān)系”，指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯(cuò)的關(guān)系，以及不同地區(qū)政府之間的關(guān)系。它包括中央政府與地方政府之間、地方政府之間、政府部門之間、各地區(qū)政府之間的關(guān)系。[1]地方府際關(guān)系，主要指的是不存在隸屬關(guān)系的地方政府之間的互動(dòng)關(guān)系，實(shí)質(zhì)就是政府之間的利益分配和權(quán)利配置關(guān)系，表現(xiàn)為區(qū)域內(nèi)的地方政府之間為實(shí)現(xiàn)共同利益，通過“合作共贏”的方式形成 “府際合作”。具體說來，就是區(qū)域內(nèi)地方政府之間，在達(dá)成利益共識(shí)的基礎(chǔ)上，通過政策支持、制度保障，以及科學(xué)有效的協(xié)商機(jī)制和組織的構(gòu)建，有效整合區(qū)域內(nèi)的優(yōu)勢(shì)資源，發(fā)揮區(qū)域內(nèi)地方政府的整體效能，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌發(fā)展。

二、地方政府合作面臨的現(xiàn)實(shí)困境

（一）政府發(fā)展的自利性，導(dǎo)致府際合作關(guān)系松散

隨著市場(chǎng)機(jī)制的日益發(fā)展，地方政府為了實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，其行為常常是基于自身利益的考量而不是區(qū)域內(nèi)整體發(fā)展的內(nèi)在要求。誠如同城圈內(nèi)達(dá)成共同協(xié)議的各個(gè)地方政府，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的差異，通常也表現(xiàn)為各自獨(dú)特的利益偏好與訴求。“囚徒困境”理論恰恰說明了這種個(gè)體的理性造成整體的非理性現(xiàn)象。

（二）公共管理的碎片化，導(dǎo)致府際合作水平不高

在政府管理領(lǐng)域，“碎片化”指向的是部門內(nèi)部各類業(yè)務(wù)間分割、一級(jí)政府各部門間分割以及各地方政府間分割的狀況。[2]公共管理的碎片化是由于傳統(tǒng)公共行政功能分化而產(chǎn)生的管理職能的分散化、分權(quán)化狀態(tài)。在這種情況之下，會(huì)引發(fā)轉(zhuǎn)嫁成本、項(xiàng)目沖突等問題。從交易費(fèi)用的角度來看，地方府際合作也是一種市場(chǎng)交易，然而，由于各地方政府及其部門之間存在著碎片化的管理傾向，合作過程中各種障礙性因素也會(huì)不斷產(chǎn)生，從而造成交易費(fèi)用的增加，將會(huì)打擊地方政府間合作的積極性，形成府際合作的阻力。

（三）協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的缺位性，導(dǎo)致府際合作成效有限

當(dāng)前地方政府在合作中通常采用聯(lián)席會(huì)議的組織形式，但是聯(lián)席會(huì)議采取集體磋商的形式，其決策的有效性很大程度上取決于地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)人的主觀意愿。因此，在談及實(shí)質(zhì)性利益問題時(shí)就容易出現(xiàn)分歧甚至無法達(dá)成合作。此外，聯(lián)席會(huì)議只能從寬泛的角度制定合作策略，而缺乏更細(xì)化的政府合作組織和跨區(qū)域的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，難以對(duì)政策的執(zhí)行過程和執(zhí)行情況進(jìn)行及時(shí)地協(xié)調(diào)和監(jiān)督，造成政策效益的損耗，從而導(dǎo)致政府公信力的降低，嚴(yán)重影響府際合作的成效。

（四）合作主體的單一性，導(dǎo)致府際合作深度不足

地方府際合作強(qiáng)調(diào)區(qū)域內(nèi)的地方政府建立起多維的互動(dòng)關(guān)系，也就是說，地府府際合作的展開應(yīng)該采用一種多中心、網(wǎng)絡(luò)化的治理模式。但是從當(dāng)前已經(jīng)確立的同城圈內(nèi)地方政府合作的現(xiàn)實(shí)來看，區(qū)域內(nèi)的地方府際合作還只是單純依賴政府這一主體來推動(dòng)，在同城圈內(nèi)地方政府所簽訂協(xié)議的內(nèi)容中也并未體現(xiàn)出如何發(fā)揮企業(yè)和非政府組織在府際合作中的作用。在這種情況之下，市場(chǎng)主體和社會(huì)主體在參與同城化過程中的自發(fā)性、積極性就無法被調(diào)動(dòng)起來，同城圈內(nèi)府際合作的推動(dòng)很容易呈現(xiàn)緩慢性和片面性。

（五）法律法規(guī)的缺失性，導(dǎo)致府際合作約束不強(qiáng)

我國目前還沒有與區(qū)域間地方政府合作相關(guān)的立法。地方政府間的合作監(jiān)督機(jī)構(gòu)也由于缺少法律法規(guī)作為制度支撐，在實(shí)行監(jiān)督過程中略顯得力度不足，對(duì)于地方政府的違規(guī)行為也難以通過法律法規(guī)方面的依據(jù)和指導(dǎo)予以及時(shí)的約束和反饋；從區(qū)域?qū)用鎭砜?，地方府際合作主要是依靠簽訂協(xié)議的形式確立下來，其缺乏制度性的約束力。此外，對(duì)于協(xié)議中規(guī)定的合作項(xiàng)目，也并未劃清各自的責(zé)任界限，因此就容易出現(xiàn)沖突內(nèi)容，引發(fā)地方保護(hù)主義。

三、地方政府合作存在問題的成因分析

（一）傳統(tǒng)行政區(qū)劃限制

府際合作的建構(gòu)使得區(qū)域內(nèi)各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腹地和空間范圍得到擴(kuò)張，打破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制。然而在我國以行政區(qū)劃為界限劃分地方事務(wù)的公共管理模式早已根深蒂固，地方政府陷入“畫地為牢”、各自為政的思維定式，具有很強(qiáng)的封閉性[3]；同時(shí)，地方政府又具有很強(qiáng)的排外性質(zhì)，通過設(shè)置行政壁壘，以期保證自身優(yōu)勢(shì)。例如廈門，從歷史現(xiàn)實(shí)來看，雖然缺乏腹地經(jīng)濟(jì)，卻一直沒有把向西廣闊的漳州腹地作為主要發(fā)展方向，導(dǎo)致自身的發(fā)展一直受限。此外，行政區(qū)劃劃分中形成的不同行政等級(jí)，造成各地方話語權(quán)的不平等，為各行政區(qū)的溝通增加了障礙。

（二）體制機(jī)制供給不足

現(xiàn)階段我國地方政府最常采用的是行政機(jī)制，[4]但是行政機(jī)制需耗費(fèi)大量的交易成本，在涉及到地方核心利益時(shí)，地方政府間很難達(dá)成一致協(xié)議。陳瑞蓮教授指出“地方政府間的關(guān)系應(yīng)該從對(duì)抗性的競(jìng)爭(zhēng)走向合作，建立雙邊或多邊的協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)，降低交易費(fèi)用”。[5]從合作形式來看，當(dāng)前我國區(qū)域內(nèi)地方府際合作中就是因?yàn)槿狈π畔⒔涣鳈C(jī)制、行為約束機(jī)制、產(chǎn)業(yè)協(xié)同機(jī)制、資源配置機(jī)制等機(jī)制建設(shè)，才導(dǎo)致合作組織分散、約束力不強(qiáng)，嚴(yán)重影響區(qū)域合作的有效推進(jìn)。

（三）政府職能缺位越位

府際關(guān)系的調(diào)整受制于政府職能的轉(zhuǎn)變。[6]同城化進(jìn)程的發(fā)展，將推動(dòng)各種資源要素跨地區(qū)、高速度的流動(dòng)，這一進(jìn)程會(huì)在很大程度上突破現(xiàn)存的行政關(guān)系，要求各地方政府從整體上把握地區(qū)的發(fā)展與區(qū)域內(nèi)的合作，科學(xué)分工，確保區(qū)域內(nèi)利益的合理分配，規(guī)避地方保護(hù)主義、搭便車、負(fù)外部性等現(xiàn)象出現(xiàn)。但從當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況來看，各地政府在履行職能方面存在缺位越位，一是在合作中存在職能交叉的部分，各地方政府都不愿放棄手中的權(quán)力；二是在簽訂相關(guān)協(xié)議之后，各地方政府在落實(shí)合作項(xiàng)目過程中，仍然存在地方保護(hù)的傾向；三是在協(xié)議內(nèi)容的執(zhí)行過程中，地方政府的監(jiān)管力度不足，導(dǎo)致合作項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)速度緩慢。

四、促進(jìn)地方政府合作優(yōu)化的對(duì)策建議

（一）明確地方政府間的合作定位

地方府際合作強(qiáng)調(diào)打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的觀念，建立在權(quán)力和資源上相互依賴、開放和合作的區(qū)域內(nèi)各地方多元共贏的關(guān)系模式。具體來說，地方政府間的合作定位可以采用三種模式：第一，錯(cuò)位發(fā)展。區(qū)域內(nèi)的各地方通過合理劃分各地區(qū)的功能定位，形成協(xié)調(diào)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)分工布局，從而促使各地區(qū)發(fā)揮自身的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，提升區(qū)域內(nèi)的整體利益；第二，資源整合。通過整合區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)的資源，促使省會(huì)城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)將自身的優(yōu)勢(shì)資源輻射到周邊地區(qū)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域綜合效益最大化。

（二）建立科學(xué)合理的府際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制

府際關(guān)系在某種角度上來說是一種政策面向，涉及到跨區(qū)域且在政策形成、執(zhí)行與評(píng)估過程中行動(dòng)者的互動(dòng)關(guān)系。在聯(lián)席會(huì)議這一組織形式的匡扶下，構(gòu)建相應(yīng)的府際關(guān)系協(xié)調(diào)機(jī)制。第一，成立地方政府間的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。通過建立相應(yīng)的利益共享和補(bǔ)償機(jī)制，成立跨區(qū)域的利益協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，建立高層領(lǐng)導(dǎo)對(duì)話模式等，有效實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)協(xié)同，保障區(qū)域內(nèi)共同利益分配的相對(duì)公平，提高地方政府合作的積極性。第二，構(gòu)建便捷的信息溝通機(jī)制。通過建立相應(yīng)的協(xié)商制度，實(shí)現(xiàn)具有平等對(duì)話權(quán)機(jī)構(gòu)的對(duì)接，在及時(shí)解決矛盾從而避免產(chǎn)生沖突的前提下，努力構(gòu)建起一種良性的互動(dòng)關(guān)系，從而降低地方府際合作中的交易費(fèi)用。第三，建立規(guī)范的市場(chǎng)交易機(jī)制。

通過成立跨區(qū)域的市場(chǎng)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，規(guī)范市場(chǎng)行為，防止分割區(qū)域市場(chǎng)、惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象的產(chǎn)生。

（三）構(gòu)建多中心府際合作治理模式

1、加快轉(zhuǎn)變政府職能，科學(xué)劃分區(qū)域行政管理權(quán)限

傳統(tǒng)行政區(qū)劃的概念導(dǎo)致了地方政府各自為政、地方保護(hù)主義等狀況的產(chǎn)生，只有打破行政壁壘，真正實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)地方政府的協(xié)調(diào)配合，才能建立起同城圈內(nèi)統(tǒng)一的市場(chǎng)體制和公共服務(wù)體制等。這就要求各地方政府積極轉(zhuǎn)變職能，彌補(bǔ)和調(diào)整自身缺位越位的方面，更多地通過監(jiān)管、保護(hù)的行為保障同城圈內(nèi)地方府際合作的有序展開。同時(shí)，同城圈內(nèi)的地方政府需要科學(xué)地劃分區(qū)域內(nèi)的行政管理權(quán)限，通過整體統(tǒng)籌、綜合協(xié)調(diào)、信息公開、輪流評(píng)估等措施維系地方政府間公平互利的伙伴關(guān)系。

2、發(fā)展區(qū)域治理組織，鼓勵(lì)非政府主體參與府際合作

府際合作治理是“為了實(shí)現(xiàn)或增進(jìn)公共利益，政府部門和其他眾多公共管理主體彼此合作，實(shí)現(xiàn)權(quán)力共享，共同管理公共事務(wù)的過程”。[8]因此，府際合作強(qiáng)調(diào)多中心的治理模式。各種層次和形式的行業(yè)協(xié)會(huì)可以通過建立跨區(qū)域的行業(yè)聯(lián)盟，探索市場(chǎng)資源的有效配置和整合，協(xié)調(diào)企業(yè)間的矛盾和沖突，并為區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)管理提供有效的政策建議。此外，非政府組織和社會(huì)公民還可以通過對(duì)地方政府及其官員實(shí)行有效的監(jiān)督、合理表達(dá)自身的利益訴求、參與政策議程等，提升地方府際合作的合法性。

（四）健全地方府際合作相關(guān)法律法規(guī)

一般而言，府際合作機(jī)制能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)，制度環(huán)境是基礎(chǔ)保障。[9]具體需要從三個(gè)層面入手：第一，制定地方組織法，為地方政府合作提供法理依據(jù)。明確地方府際合作的合法性，為地方政府間合作的建構(gòu)提供明確的制度性指導(dǎo)，具體包括市場(chǎng)秩序的規(guī)范、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同、資源的流動(dòng)和共享、共同利益的分配、公共服務(wù)一體化的建設(shè)等方面。第二，完善區(qū)域合作法規(guī)制度，協(xié)調(diào)約束區(qū)域內(nèi)地方政府行為。通過制度性的內(nèi)容明確劃分區(qū)域內(nèi)政府的權(quán)力邊界，將各地方政府承擔(dān)的責(zé)任具體化，可以有效規(guī)范、約束區(qū)域內(nèi)各地方政府的行為，使其符合區(qū)域整體發(fā)展的要求，防止惡性競(jìng)爭(zhēng)、行政壁壘的產(chǎn)生。第三，區(qū)域內(nèi)地方政府間達(dá)成的協(xié)商內(nèi)容，也要上升到法制的軌道。對(duì)于已經(jīng)確立的協(xié)商結(jié)果，需要將雙方所簽訂和協(xié)議和契約的內(nèi)容賦予法律的強(qiáng)制約束力，對(duì)于違反其中內(nèi)容的行為，需要給予相應(yīng)的懲處。（作者單位：福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

[基金項(xiàng)目]教育部人文社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目（青年基金項(xiàng)目）：多元復(fù)合問責(zé)機(jī)制及其問責(zé)力評(píng)價(jià)體系研究（編號(hào)：10YJC810002）；福建省教育廳A類人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目：后危機(jī)時(shí)代的政府治理變革研究（編號(hào)：JA10158S）。

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