“西強(qiáng)我弱”的聯(lián)合國權(quán)力格局

近年來，中國人在聯(lián)合國系統(tǒng)中擔(dān)任高級(jí)別職員的人數(shù)達(dá)到歷史最高水平，但中國人在聯(lián)合國系統(tǒng)任職的總體人數(shù)仍然較少，這在一定程度上已經(jīng)成為影響中國在聯(lián)合國中發(fā)揮更大作用的制約因素之一。

中國職員少且鮮有高官

1971年恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后，中國政府隨即告知聯(lián)合國，原先在聯(lián)合國工作的中國人仍可繼續(xù)留在那里工作。隨后，中國自己開始陸續(xù)向聯(lián)合國及其專門機(jī)構(gòu)派遣國際職員。

但這40多年來，與其他國家相比，在聯(lián)合國工作的中國籍人員總數(shù)仍然偏少。據(jù)前不久剛剛離任的中國常駐聯(lián)合國代表團(tuán)聯(lián)合國工作組原組長(zhǎng)何易參贊介紹，當(dāng)前中國在聯(lián)合國系統(tǒng)的總?cè)藬?shù)為450人，僅占聯(lián)合國人員總數(shù)的1.09%。按照聯(lián)合國適當(dāng)員額幅度計(jì)算，中國應(yīng)該有專業(yè)類人員136人，而目前只有74人，中國現(xiàn)在紐約聯(lián)合國總部有240多人，但低級(jí)別和從事語言翻譯等輔助工作的人員占絕大多數(shù)，其中筆譯、口譯和打字等人員就占了一半以上，文處所在的紐約聯(lián)合國秘書處大樓的23層也因此被稱為聯(lián)合國里的中國城。

而D1（司長(zhǎng)級(jí)）以上的高級(jí)別人員僅有10人，其中包括一名副秘書長(zhǎng)（吳紅波）和一名助理秘書長(zhǎng)（聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署中的聯(lián)合國助理秘書長(zhǎng)徐浩良）。其他的則都是P—2級(jí)至P—5級(jí)的業(yè)務(wù)類官員。

此外，在諸如政治、法律、維和等聯(lián)合國核心部門中沒有中國職員，而在聯(lián)合國人口基金會(huì)、開發(fā)計(jì)劃署和兒童基金會(huì)等也只有為數(shù)不多的中國職員。這在一定程度上已經(jīng)成為影響中國在聯(lián)合國中發(fā)揮更大作用的制約因素之一。

根據(jù)聯(lián)合國秘書長(zhǎng)潘基文在2013年8月向聯(lián)合國大會(huì)提交有關(guān)聯(lián)合國秘書處工作人員統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的報(bào)告，中國屬于“任職人數(shù)偏低”的32個(gè)國家之一，與巴西、乍得、利比亞、盧森堡、波蘭、土耳其、沙特阿拉伯、南蘇丹、委內(nèi)瑞拉等國家屬于同一類別。中國任職人數(shù)不光低于人才輸出大國印度和巴基斯坦，也明顯少于日本。

西方把持重要部門有歷史原因

聯(lián)合國重要部門長(zhǎng)期由西方國家把持，中國在聯(lián)合國許多決策部門和關(guān)鍵崗位仍然缺乏工作人員，這是中國當(dāng)前在聯(lián)合國系統(tǒng)中人員分布的主要特點(diǎn)。在聯(lián)合國總部的職能部門中，西方國家牢牢把控著政治部、法律部、維和部、人力資源管理廳等重要決策機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期以來，美國人主管政治部、法國人主管維和部，英國人主管人道主義事務(wù)協(xié)調(diào)廳，已經(jīng)形成一定的格局，其他國家難以置喙。相形之下，中國一直是安理會(huì)五常中唯一任職人數(shù)偏低的國家。根據(jù)潘基文2013年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告，目前在聯(lián)合國安理會(huì)五個(gè)常任理事國中，俄羅斯和美國屬于“在幅度內(nèi)”的國家，而英國和法國則位于“任職人數(shù)偏高”的國家之列。

何易參贊介紹說，美國任職人員數(shù)雖然“在幅度內(nèi)”，但其高級(jí)別工作人員的比例高，而且都是在政治部、法律部以及人力資源管理廳等核心部門、關(guān)鍵崗位上的決策人物。英法國家人員具有很強(qiáng)的語言優(yōu)勢(shì)，考試能力強(qiáng)，這些國家在聯(lián)合國的工作人員處級(jí)人員較少，高級(jí)別人員較多。相比之下，中國在這些具有較大影響力的重要部門和關(guān)鍵崗位中卻沒有高級(jí)別人員。

西方國家把持聯(lián)合國重要部門是歷史形成的。建立聯(lián)合國的設(shè)想由美國總統(tǒng)羅斯福提出，聯(lián)合國成立之初的工作語言只是英語和法語。由于聯(lián)合國成立之初時(shí)，大多數(shù)發(fā)展中國家仍處于殖民地、半殖民地狀態(tài)，聯(lián)合國內(nèi)的指導(dǎo)思想和議事規(guī)則基本上按照西方制定的游戲規(guī)則進(jìn)行，客觀上為西方國家掌控聯(lián)合國提供了便利。另一方面，美國作為聯(lián)合國的創(chuàng)始國和東道國，對(duì)聯(lián)合國采取實(shí)用主義政策，長(zhǎng)期利用和操縱聯(lián)合國為其全球霸權(quán)利益服務(wù)，在很大程度上阻礙了國際關(guān)系民主化進(jìn)程。

西方把持聯(lián)合國重要部門也是西方國家堅(jiān)持的結(jié)果。法國、德國等西方國家對(duì)聯(lián)合國定崗、定人進(jìn)行培養(yǎng)，國內(nèi)國外一盤棋，對(duì)聯(lián)合國關(guān)鍵崗位志在必得。在高級(jí)別聯(lián)合國官員的政治任命中，關(guān)鍵是本國政府的推薦，聯(lián)合國秘書長(zhǎng)的認(rèn)可多是走走形式而已。從理論上說，秘書長(zhǎng)是聯(lián)合國秘書處的首席執(zhí)行官，是人事任命的最高權(quán)威，真實(shí)情況則不盡然。雖然聯(lián)合國規(guī)定聯(lián)合國秘書長(zhǎng)不能從安理會(huì)五個(gè)常任理事國中產(chǎn)生，但秘書長(zhǎng)的權(quán)力嚴(yán)重受制于以美國為首的西方大國，在職務(wù)和權(quán)力分配問題上，秘書長(zhǎng)既要避免觸及某些大國的利益，又需要顧及政治平衡。通常情況下，聯(lián)合國秘書處下面主管政治、維和、人事、財(cái)務(wù)、法律、新聞等事務(wù)的重要部門往往由西方大國舉薦的副秘書長(zhǎng)（有時(shí)也會(huì)有變化）分管。

“西強(qiáng)我弱”格局或?qū)㈤L(zhǎng)期存在

當(dāng)前，世界正處于大發(fā)展、大變革和大調(diào)整之中，全球性挑戰(zhàn)層出不窮，國際社會(huì)呼喚新的更加有效的多邊主義需要聯(lián)合國更加有效地發(fā)揮核心作用。作為世界上最大的發(fā)展中國家和安理會(huì)常任理事國，中國正在作為當(dāng)代國際秩序的參與者、維護(hù)者和改革者在聯(lián)合國發(fā)揮積極的作用。近年來，通過中國人力資源和社會(huì)保障部與聯(lián)合國有關(guān)部門的嚴(yán)格考試，從中國國內(nèi)選拔到聯(lián)合國任職的專門人才正在逐步增加。

雖然當(dāng)前廣大發(fā)展中國家在聯(lián)合國會(huì)員國總數(shù)中占絕大多數(shù)，新興大國正在集體崛起，沖擊和改變著當(dāng)今世界，但由于歷史原因，這個(gè)世界仍然向西方傾斜：西方國家仍然在聯(lián)合國系統(tǒng)中占據(jù)主導(dǎo)地位，西方勢(shì)力仍然在很大程度上在聯(lián)合國繼續(xù)把持著議題設(shè)置權(quán)和話語權(quán)。鑒于聯(lián)合國改革舉步維艱，以及囿于以西方為主導(dǎo)的現(xiàn)行的國際政治經(jīng)濟(jì)體系，因此，聯(lián)合國權(quán)力格局中的“西強(qiáng)我弱”現(xiàn)象將長(zhǎng)期存在。

（《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》2015年總第803期 顧震球/文）