如何醫(yī)治一個(gè)國家的病

自十八屆三中全會伊始，改革成為一種共識。一場危機(jī)倒逼的改革，正在新的領(lǐng)導(dǎo)集體的帶領(lǐng)下展開。不同的國情、不同的體制，每個(gè)國家都有本難念的經(jīng)。在法國著名政治家、學(xué)者阿蘭·佩雷菲特眼中，法蘭西就是一個(gè)病入膏肓的國家，在其經(jīng)典作《官僚主義的弊害》中，他為如何醫(yī)治一個(gè)國家的病給出了一些線索。

分擔(dān)公共責(zé)任

是政權(quán)機(jī)構(gòu)掌握著一個(gè)社會的命運(yùn)。怎樣去醫(yī)治看得見的，也就是國家的病癥呢，看來必須聯(lián)系法國的行政體系是怎樣管轄法國人的，這就是隱患所在。

國家首要的任務(wù)——無論從急迫性還是從重要性來講——就是要從底層改革公共體制。混亂，這個(gè)詞一語道破了法國的主要毛病?？偨y(tǒng)、政府、議會、行政機(jī)構(gòu)，這些國家主角們所起的作用混亂不堪：代議士和公職人員分不清楚;層次混亂，國家與地方亂糟糟地混成一團(tuán);行政任務(wù)和議會職權(quán)也是混亂不堪。

從權(quán)力分工到層次分工

為了避免這種全面的混亂，應(yīng)該重新考慮權(quán)力分工，說得更精確一些，就是使憲法條文規(guī)定垂直的權(quán)力分工，變得更加有效，并加強(qiáng)分層橫向的權(quán)力分工。而憲法條文對這種分工甚至一字未提。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)越來越多，所以僅僅把它們孤立起來是不夠的。必須在執(zhí)行體系本身辨明并分清層次，否則，權(quán)力分工也只是一紙空文。

讓我們先制定原則，然后按照這些原則設(shè)計(jì)一種體制，保證各種建制的平衡。另外并不需要撇開一切理想再來建立這種體制。只要清理一下歷史遺留給我們的大廈就行了。

維護(hù)團(tuán)結(jié)的總統(tǒng)

因此，總統(tǒng)應(yīng)該維護(hù)自己仲裁與受理申訴的職責(zé)，他越少介入政府事務(wù)，就越能當(dāng)好總統(tǒng)。

只要他警惕，不要以政府首腦或是多數(shù)派領(lǐng)袖的面貌出現(xiàn)，就可以保證團(tuán)結(jié)。只要他不陷入日常的政治活動(dòng)中去，就能從長遠(yuǎn)的角度上講話。他保證條約的實(shí)施，領(lǐng)導(dǎo)外交，指揮軍隊(duì)，注視經(jīng)濟(jì)和貨幣方面的大平衡，為各種公共權(quán)力的行使當(dāng)仲裁人。最后他還得負(fù)責(zé)指定一位能贏得國民議會信任的政府首腦。因此，他也得主持政治方向的調(diào)整，以及輪流執(zhí)政的問題。他只有不越俎代庖地代替政府，才能做到這點(diǎn)。

人們被召到總統(tǒng)選舉箱前，并不是為了推選一個(gè)政府多數(shù)派，而是為了推選一位最有利于團(tuán)結(jié)的人;他應(yīng)該有能力克服我們的分歧，超越那些似是而非的真理，我們就是面對面地拿這類東西來互相指責(zé)的，而他應(yīng)能用一個(gè)更崇高的真理使我們聯(lián)合在一起?？偨y(tǒng)不該當(dāng)多數(shù)派的領(lǐng)袖，他的天職是成為全體法國人的總統(tǒng)。

政府職能應(yīng)限于最主要的任務(wù)

政府越少陷于行政事務(wù)中去，就越能治理國家。不管怎么說，它不應(yīng)該成為無所不管的獨(dú)一無二的行政管理者。國家已經(jīng)擔(dān)負(fù)著足夠沉重的義不容辭的責(zé)任。它應(yīng)該避免越出職守。

國家應(yīng)該掌握對外關(guān)系、國防、國內(nèi)國外的安全、經(jīng)濟(jì)政策、預(yù)算、稅收、立法、司法、主要的全國性設(shè)備、無線電聯(lián)絡(luò)、治理國土的規(guī)劃、大型公共企業(yè)、科研的優(yōu)先項(xiàng)目……

而其他的一切，就是說全部設(shè)備和公用事業(yè)，應(yīng)該由一些被選舉出來的領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)。而今天呢？情況恰恰相反。

我們就是行政管理

想使行政管理民主化，僅僅監(jiān)督還是不夠的。我們病態(tài)心理的根源，就在于管理人和事的行政體系的等級和中央集權(quán)觀念。要想恢復(fù)元?dú)猓捅仨殬淞?quán)力分散與民主的思想。路易十四“朕即國家”的口號已經(jīng)被人接了過去。接班人便是那奉天承運(yùn)的龐大官僚體系。而明天，法國人應(yīng)該能夠回答：“我們就是行政?！?/p>

就是在這兒，現(xiàn)實(shí)主義的想象力可以大有作為。體制革新將打亂無數(shù)習(xí)慣。因此，假如不肯從社會心理狀態(tài)中，從歷史中，從最近的事態(tài)發(fā)展中汲取教訓(xùn)，那么，改革國家結(jié)構(gòu)就會流于失敗。某些頗為簡單的想法能使這一改革明朗化，而且這些思想并不改變1974年曾向喬治·蓬皮杜提出的草案。

目前，已經(jīng)存在著一個(gè)完整的地方體制網(wǎng)，問題只在如何才能使它扎扎實(shí)實(shí)地負(fù)起責(zé)任來，如何精簡這一體制網(wǎng)。無數(shù)管理層次不應(yīng)該同時(shí)存在：鄉(xiāng)村一級、城市一級、社區(qū)工會、鄉(xiāng)、區(qū)、省、地區(qū)、國家，現(xiàn)在再加上布魯塞爾歐洲共同體的機(jī)構(gòu)。這種狀況錯(cuò)綜復(fù)雜、混亂不堪。沖突也趨于激化。這么多的管理層次，實(shí)在太過分了。

除卻國家之外，總共兩層就足夠了：一層是省，一層是縣，包括鄉(xiāng)和市在內(nèi)。

“非官僚化”而不是“非行政管理化”

怎么會看不出這是一場和平革命呢？

首先，要進(jìn)行一場公共職守的革命。因?yàn)榧热灰褔业穆毮苁谟栌蛇x舉產(chǎn)生的省、縣領(lǐng)導(dǎo)人，就得使他們具備行使這一職能的手段，這不僅在財(cái)政上應(yīng)該如此，在人員方面也應(yīng)該如此。否則，就等于使這些當(dāng)權(quán)者有職無權(quán)。

這也就是說整個(gè)行政部門都得改變作風(fēng)。那些鐵板一塊的、獨(dú)立王國式的、固步自封的“大衙門”，將被新涌現(xiàn)出來的，比較有朝氣的行政機(jī)構(gòu)所代替

由于職員人數(shù)比較合理，因而在提議與決定之間，問題與答案之間，錯(cuò)誤與處分之間，功績與提升之間，可以少費(fèi)些周折。人與人之間十分熟悉;領(lǐng)導(dǎo)平易近人，兼之受到選民們的監(jiān)督，又要經(jīng)受下屆選舉的考驗(yàn)，即競爭的考驗(yàn)。官員們從屬于由選舉產(chǎn)生的負(fù)責(zé)人，而且很接近他們，就能克服當(dāng)小領(lǐng)導(dǎo)的欲望。

由于沒有打破框框，行政改革頂多做到把一張十五頁的表格壓縮成十二頁，把胸掛銅鏈的執(zhí)達(dá)吏換成身穿淡藍(lán)制服的女招待。這已經(jīng)好了一點(diǎn)，但是還不夠，陳規(guī)陋習(xí)很快還會占上風(fēng)的。因?yàn)椋@仍然是治標(biāo)而不治本。

不過請注意，打破框框并不意味著砸碎行政機(jī)構(gòu)。中央集權(quán)的悲劇已經(jīng)使行政體系成為一種令人無法忍受的弊病。實(shí)際上它卻是一種必不可少的好東西。問題不在于提出什么制度把所有的官都取消，而是提出一種制度使官吏們不再自己悶死，而且不再以他們那龐大的隊(duì)伍悶死我們。