盤活財政存量資金實證研究

王小寧　董建紅　羅會平

內容提要：近年來，財政部多次下發(fā)關于盤活財政存量資金工作文件，要求各地通過取消財政專戶、清理財政結轉結余資金、推行國庫單一賬戶改革等措施，進一步激活財政存量資金，有效提高財政資金使用效益。但因地方部門貫徹落實財政部工作通知不到位等原因，財政資金沉淀問題仍然比較突出。本文以甘肅某市為例，實證分析了財政存量資金的分布特點及其盤活“瓶頸”，并有針對性地提出盤活財政存量資金的意見及建議。

關鍵詞：盤活；財政資金；實證分析

中圖分類號：F832.21

文獻標識碼：A

文章編號：1003-4161（2015）05-0092-03

財政存量資金是指閑置存放在各級財政部門歷年來財政沉淀資金，其主要表現(xiàn)形式是各級財政存放在財政專戶的資金、國庫存款和項目結轉結余資金。據(jù)《國務院關于2013年中央預算執(zhí)行和其他財政收支審計報告》據(jù)審計署統(tǒng)計，2013年重點審計的9省本級和9市本級財政存量資金高達7673億元。據(jù)全國國庫工作會議報道，止2014年底，全國國庫存款已過1萬億元，財政結余資金資模龐大，若能使這部分資金運行起來，就能有效增加穩(wěn)增長、促改革、調結構、惠民生等重點領域的資金供給，進一步推動經濟體制改革向縱深發(fā)展。因此，分析財政存量資金特點，研究盤活措施具有深遠的現(xiàn)實意義。

一、財政存量資金的構成及特點

（一）財政存量資金的主要表現(xiàn)形式

1.項目結轉結余資金。這部分資金是上級財政部門通過國庫系統(tǒng)的轉移支付或財政專戶直接支付的形式撥付給下級政府或部門的專項資金，如扶貧開發(fā)、危房改造、棚戶區(qū)建設、農田水利建設、農村教育支出等。表現(xiàn)形式：一是工程項目在年底前未竣工，項目未完成而形成的資金沉淀。二是項目已竣工，但項目實際結算資金小于上級撥付的資金額度。

2.國庫庫存存款。這部分資金是各級財政部門存放在人民銀行國庫部門或商業(yè)銀行代理支庫的本級預算收入，是本級預算收支的臨時性結存資金，包括存放在本級國庫的地方財政庫款、財政專項存款和財政預算外存款3類。其中，地方財政庫款是國庫存款的核心部分。專項存款主要是扶貧、社保等專項資金存款。據(jù)調查，某市2014年國庫存款約為5.2億元，其中地方財政庫款為5.03億元，占總庫存的96.73%，專項存款和預算外存款分別為0.14億元，0.03億元，僅占國庫存款的3.27%。

3.財政專戶存款。這部分資金是各級財政部門存放在商業(yè)銀行及其他金融機構，實行專戶存儲、專戶核算和專戶管理的財政存款。據(jù)調查，某市財政專戶存款類型主要包括實行專戶管理的社保資金、社會救助資金、扶貧開發(fā)資金、農業(yè)綜合開發(fā)資金和政府采購資金等。

（二）財政存量資金的主要特點

1.項目結轉結余是財政存量資金的主要形成因素。據(jù)調查，某市2014年項目未完工而結轉資金約為19.5億元，項目完工結余資金6.3億元，合計沉淀資金約為25.8億元，約占財政存量資金的83%，成為地方財政存量資金最核心的部分。從項目類型看，財政存量資金項目主要是城市基礎設施建設、新農村建設、農田水利建設、保障性住房建設和教育科研等項目。

2.財政專戶成為地方財政資金沉淀的主要載體。截至2014年底，某市在金融機構共開立各類財政資金專戶154戶，存放各類財政資金約25億元，約占財政存量資金的81%。這些財政專戶遍布全市各家銀行業(yè)金融機構，有以資金性質和用途作為戶名開立的專項賬戶，有以財政部門或核算中心為名義開立的專項賬戶。同時，同一專項資金又在不同的銀行和市縣開戶，造成財政專戶種類繁多。

3.財政存量資金規(guī)模持續(xù)下降，但下降幅度較小。近年來，隨著國家對各級財政存量資金清查和整治力度加大，加之國庫集中支付和國庫單一賬戶制度的深入推廣和不斷完善，在一定程度上遏止了財政存量資金的持續(xù)攀升。但受地方財政收入規(guī)模的不斷增大、地方政府清理財政存量資金的思想認識不到位等因素影響，地方財政存量資金的下降幅度較小，整治效果不明顯。

4.國庫存款在財政存量資金中份額較小，但增速較快。按照我國《預算法》和《國家金庫條例》規(guī)定，各級政府的預算收入、支出、退庫和更正等必須由地方國庫統(tǒng)一核算，理論上來說國庫存款應該是各級財政存量資金的核心，但事實是地方財政庫款僅占地方財政存量資金的一小部分，其絕大多數(shù)資金沉淀于各銀行業(yè)金融機構的財政專戶上。如某市2014年底所有科目下的國庫存款余額約為5.2億元，僅占全市財政存量資金的16.7%。國庫庫存從2010年的3.5億元，增長到2014年5.2億元，年均增長9.71%。

二、盤活財政存量資金的主要障礙

（一）財政資金體外循環(huán)問責機制不健全

近年來，國務院連續(xù)3次下發(fā)了關于清理盤活財政存量資金的通知，特別是2015年1月21日，國務院發(fā)布的《關于進一步做好盤活財政存量資金工作的通知》明確提出了10項具體措施來清理盤活財政存量資金。對于結轉結余資金這個“大頭”，《通知》明確要求2012年以前的項目結轉結余資金將補充到預算穩(wěn)定調節(jié)基金中，而2013年以后結轉結余資金應加快執(zhí)行，不允許按原用途使用的將調配到其他缺資金的領域?！锻ㄖ穼η謇肀P活財政存量資金的時限和指標要求十分明確，但《通知》對地方政府部門未按期完成清理工作任務的責任追究規(guī)定不明確，措施不具體，責任追究力度不大。據(jù)國家審計署2014年6月24日公布，重點審計的9省本級和9市本級2013年財政存量資金達7673億元，可見地方政府近3年在響應國家盤活財政存量資金上“雷聲大，雨點小”，工作成效并不明顯。

（二）財政預算管理體制存在缺陷

我國自全面推行部門預算制度以來，預算管理的準確性、有效性和約束力明顯增強，但在預算編制和執(zhí)行過程中也表現(xiàn)出一些不容忽視的問題，成為財政資金沉淀的主要因素之一。一是對項目預算編制缺乏深入的調研。一些地方政府對項目預算的重視程度不夠，存在“預算就是要錢”的思想，立項缺乏可行性研究，項目預算編制不細，甚至還沒想好干什么就向財政部門申請經費，致使一些項目獲得財政撥款后難以及時開工建設，形成資金沉淀；二是項目預算核批缺乏科學的評審。上級部門對下級部門預算項目的核批，往往只是根據(jù)下級部門的項目資金申請報告等來“紙上談兵”，實地調研和科學評審的少，一個項目安排多少財政資金，往往是各方討價還價和力量博弈的結果；三是項目預算執(zhí)行不到位。一方面，項目資金下達不及時，年末集中下達，收入與支出季度間不平衡，致使部分項目執(zhí)行難。另一方面，投資項目未立項或者項目未如期開工，資金就已經下達，也使項目預算執(zhí)行難；四是項目預算管理上缺少跟蹤檢查。部分地方政府存在以撥代管的思想，只重視項目核批，不重視對項目的監(jiān)督檢查，項目預算的約束力不強，部分項目資金甚至被挪用，或者長時間沉睡在財政專戶上；五是轉移支付不規(guī)范。一些項目設置交叉重復，資金投向較為分散，某一領域項目資金通過轉移支付被逐級分配到具體項目上后，往往是項目資金缺口大，加之地方財政配套資金遲遲不能到位，造成項目無法開工，而使轉移支付資金長期滯留在國庫或財政專戶。

（三）地方政府對財政專戶清理不到位

受地方政府和部門控制，財政專戶資金長期滯留在國庫之外，且資金管理自主支配權大。因此，地方政府為了部門利益需求，往往在清理財政專戶上口頭積極，行動遲緩，財政資金專戶清理和規(guī)范工作成效不明顯。據(jù)調查，某市2010年財政專戶數(shù)量為187戶，經過5年的清理整頓，到2014年底，財政專戶還有154戶，財政專戶數(shù)量僅減少了33戶，年均減少只有3.5%。財政資金的多頭開戶，影響國庫單一賬戶、國庫集中收付管理等財政體制改革的有效推進，降低了財政資金的使用效率，弱化了國家對宏觀經濟的調控。

（四）人民銀行對財政專戶管理缺乏有效的手段

按照《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》規(guī)定，金融機構為政府部門開立財政專戶應經過中國人民銀行當?shù)胤种C構審批，并取得開戶許可證。但在實際執(zhí)行過程中，人民銀行分支機構對地方財政專戶的開設控制往往達不到預期效果。一方面是因為《賬戶管理辦法》缺乏人民銀行對財政專戶監(jiān)管規(guī)定。按照《賬戶管理辦法》，地方政府開立財政專戶需向開戶銀行提供其基本賬戶開戶資料、財政部門允許其開戶的證明和資金需專戶存儲的證明材料，這里指的財政部門是哪級財政部門，《辦法》并沒有明確規(guī)定，倘若財政部門想為自己開立財政專戶則會自己給自己開證明，當?shù)厝嗣胥y行沒有任何理由拒絕。雖然財政部于2006年下發(fā)了《關于加強與規(guī)范財政資金專戶管理的通知》[財辦（2006）12號]，規(guī)定財政資金專戶應當經國務院、財政部以及省級政府和省級財政部門批準后方可開設，但這一規(guī)定并沒有被人民銀行寫進《賬戶管理辦法》，導致基層人民銀行分支機構明知部分財政專戶的證明材料不符合財政部的要求，但也只能按《賬戶管理辦法》受理并許可。另一方面，人民銀行分支機構在賬戶管理工作中也存在審批把關不嚴、管理不到位等現(xiàn)象，在一定程度上也助長了地方財政專戶的泛濫。

三、對策建議

盤活財政存量資金，應以市場為導向，進一步完善財政預算管理制度，合理分割中央和地方財權，優(yōu)化項目評選程序，完善預算收支監(jiān)督機制，加強國庫現(xiàn)金管理，逐步探索建立高效的財政資金運行管理體制。

（一）完善預算管理制度，增加預算的有效性和約束力

目前，我國財政資金大量沉淀的核心因素是預算管理體制部分已不能適應財政體制改革的需要。因此，盤活財政存量資金的核心是要進行財政預算體制改革。

1.加快財政預算體制改革，不斷優(yōu)化預算編制。一是要嘗試推行短期預算與中長期預算相結合的預算管理機制。短期的年度預算重點編制當年能落實的支出項目，對于跨年度支出項目則可以編制一個3-5年的中長期預算，根據(jù)項目進度，逐年分解項目預算支出金額；二要加強部門協(xié)作，提高預算的準確性。各級政府部門應招錄專業(yè)的預算人才，成立跨部門的預算編制工作領導小組，強化部門協(xié)作，強化項目評審，科學預測財政收入、支出和政府運營成本，不斷提高各級財政預算的準確性和可行性；三是要全面落實部門預算管理體制。目前，我國雖然實施的是部門預算管理，但個別地方政府在預算編制過程中，名義上采用的是部門預算制，實質仍沿用老式的基數(shù)預算法，預算的科學性和準確性大打折扣；四是要細化預算編制。預算編制應由“粗放型”向“精細型”轉變，項目預算應細化到“項”級科目，探索建立完善的“指標”體系，使預算的編制更能真實反映地方政府運行支出的實際需要，減少人為因素；五是要摸清部門項目結轉結余資金規(guī)模。在編制財政預算時要摸清各部門上年度結轉結余資金，及時將其納入下一年度預算，從源頭防止財政資金結轉結余。

2.規(guī)范轉移支付管理，提高預算執(zhí)行效率。轉移支付的規(guī)模、具體規(guī)劃、撥款進度等應制訂詳細的計劃，并及時撥付資金，避免年終集中撥付而影響項目進度，人為造成項目資金結轉。要優(yōu)化支出結構，在確保重點支出的情況下，壓縮不必要的支出，將有限的資金用于保障和改善民生，如投放醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社保等領域。

3.強化預算監(jiān)督，增強預算的約束力。一是要充分發(fā)揮人大和社會公眾及媒體的監(jiān)督作用。財政預算的編制、核批應充分聽取人大及社會公眾的意見，為公眾提供更多地參與渠道。財政支出明細應定期向社會公示，不斷增強財政收支的透明度。政府預算一旦通過，就應產生法律效力，任何部門和個人均無權私自改變。人大應建立健全預算執(zhí)行的督查考核機制，對政府預算執(zhí)行情況開展持續(xù)的跟蹤檢查，對預算執(zhí)行不到位的地方黨政主要負責人進行責任追究；二是要提高預算資金的撥付效率。加快預算下達進度，按規(guī)定進度嚴格預算執(zhí)行；三是規(guī)范預算調整，對當年不能執(zhí)行的預算應及時進行調整，調劑到急需項目和有條件推進的項目上。

（二）完善項目管理機制，賦予地方政府更大的自主權

項目篩選應突出市場導向，減少直至取消與政府職能不匹配的財政資金安排，按項目的輕重緩急，優(yōu)先滿足重點項目的資金安排。除投資規(guī)模大、風險高或涉及國家安全等重大項目外，中小型項目應由地方政府直接立項，上級財政部門只批量下達某一領域財政轉移支付資金規(guī)模而不針對具體項目，不強行要求地方政府的配套資金比例，避免項目審批和資金撥付環(huán)節(jié)多而影響項目推進速度，避免項目逐級分解而造成項目資金到位難，項目規(guī)模小，項目帶動作用不明顯等負面因素。地方政府項目預算編制前要充分做好項目可行性研究、項目評審、招投標和政府采購等前期工作，預算要細化到“項”級科目和具體項目，明確項目的具體實施計劃和進度安排，避免資金下達后因項目準備不足而無法及時開工建設。

（三）全面推進國庫集中支付改革，加強財政專戶管理

一是要深入推進國庫集中支付改革，形成“管錢的不撥錢，撥錢的不花錢，花錢的不見錢”的資金管理模式。政府采購支出必須嚴格按國庫直接支付將資金直接撥付到服務或物品提供方；二是要切實加強國庫單一賬戶管理工作。一方面要加大對存量財政專戶的清理力度，行政事業(yè)單位除保留零余額賬戶及按照國家有關規(guī)定確需專戶管理的資金賬戶外，其他財政專戶全部予以撤銷。上級財政部門對下級政府財政專戶的清理工作應提出明確的時限要求，跨區(qū)域抽調人員進行督查，對財政專戶清理不徹底的地方政府進行問責和壓減轉移支付規(guī)模，徹底扭轉財政專戶清理“雷聲大，雨點下”的局面。另一方面，對性質內容相近的核算賬戶進行歸并，嚴格控制新設財政專戶，新設財政專戶必須要有財政部專戶存儲的文件作為開戶依據(jù)。同時，應及時修訂《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》，提高預算單位賬戶開設的條件，授予人民銀行對違規(guī)開戶的預算單位進行處罰的權力，有效解決同級財政自我監(jiān)督不盡力和行政干預過多等問題。

（四）加強國庫現(xiàn)金管理，增加財政資金收益

一是盡快制定出臺地方國庫現(xiàn)金管理辦法及實施意見，建立地方國庫現(xiàn)金管理信息系統(tǒng)，為地方財政實施國庫現(xiàn)金管理業(yè)務提供條件；二是地方財政在實施國庫現(xiàn)金管理前必須要規(guī)范執(zhí)行國庫單一賬戶核算要求，及時清理各類財政專戶，將所有財政資金納入國庫單一賬戶進行核算，在此前提下，可科學測算國庫庫資金周轉使用的最低限額，在確保財政支出和風險可控的條件下，實現(xiàn)財政資金保值增值。

（五）細化政策措施，加強責任追究

一是要摸清底數(shù)，清理存量。上級財政部門應成立跨區(qū)域的聯(lián)合工作組，定期對下級政府財政存量資金進行清查，重點關注財政專戶和部門暫收暫付科目，徹底摸清轄區(qū)財政存量資金規(guī)模，并有針對性地制訂消化方案；二要強化項目資金管理，嚴控增量。對于新批項目，嚴格按項目進度撥付資金。嚴格暫付款審批程序，原則上不對非預算單位及未納入年度預算的建設項目出借或墊付財政資金。嚴格控制項目結轉結余資金，不得為提高支出進度而虛列支出；三要健全機制，強化責任追究。擴大財政部和審計署的督查范圍，增加督查頻率，探索建立完善的財政支出監(jiān)督機制和問責機制，嚴防財政存量資金反彈。對財政存量資金規(guī)模大，消化速度慢的相關責任人員進行嚴格的責任追究，徹底糾正部分地方政府領導在消化財政存量資金上的僥幸心理。

責編：旭東