“國家版”居住證到底有多少含金量

在申領(lǐng)居住證方面，絕大部分城市都設(shè)置了“門檻”。以人口流出為主的地區(qū)“門檻”相對較低，并賦予跟戶口相差無幾的待遇;人口大量流入的特大城市則以穩(wěn)定居住、穩(wěn)定就業(yè)等“高門檻”控制性措施為主。

近日，國務(wù)院總理李克強簽署第663號國務(wù)院令，公布《居住證暫行條例》，將于2016年1月1日起施行。據(jù)了解，居住證持有人可享受辦理出入境證件、機動車登記等七項便利，符合條件的也可以在當(dāng)?shù)厣暾埪鋺簟?/p>

給2.53億人帶來福利

2.53億人，這是當(dāng)下中國流動人群的總規(guī)模，相當(dāng)于兩個日本、3個德國或4個英國的人口，全球最大。到2020年，這一數(shù)字將接近3億。

深圳，中國發(fā)展最快的移民城市。1850萬常住人口中，非戶籍人口就占了七成。

已經(jīng)在這里生活了20年的北京人臧建鳴，至今還記得他1995年到深圳，第一件被告知的事情是要去辦一張“邊防證”。毗鄰香港的深圳當(dāng)時執(zhí)行非常嚴(yán)格的外來人員管理措施。沒有“邊防證”，到了深圳也進不了特區(qū)。去單位上班后，他又辦了一張“勞務(wù)暫住證”，有效期一年，每年都要去重新辦理。

“不辦不行啊，隨時可能被盤查收容遣送，睡覺都不踏實?！彼貞浾f，有一天下班很晚，他忘記隨身攜帶暫住證，便被攔在布吉關(guān)外，費盡口舌才回了家。

對于很多流動人口來說，非常關(guān)心的一個問題就是子女的上學(xué)和教育問題。杜鵬指出，此次出臺的條例規(guī)定了居住證持有人享有接受義務(wù)教育的服務(wù)，對于義務(wù)教育階段之外的教育問題尚沒有涉及，但是仍然在國家層面上釋放了一個積極的信號，與居住證制度相關(guān)的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等部門都應(yīng)該在這一制度下重新定位服務(wù)，教育的問題也應(yīng)該向更加便利的方向發(fā)展。

而教育方面的一項最新政策是，從明年1月1日起，我國將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育經(jīng)費保障機制，一大特點就是“錢隨人走”，約1300萬進城務(wù)工人員隨遷子女將直接受益。

11月，在廣東佛山打工多年的湖北鐘祥人陳虎生聽到一個好消息：有合法穩(wěn)定工作、有連續(xù)三年以上居住證、參買社保的外來人員，其隨遷子女在廣東參加中考并在省內(nèi)具有高中階段3年完整學(xué)籍的，可在廣東報名參加2016年高考，與戶籍考生同等錄取?！斑@些條件我都夠得上，不用送兒子回老家了?！标惢⑸y掩興奮。

與他的心情形成鮮明對比，不少本地居民卻在擔(dān)憂：如果越來越多的外地人子女在本地高考，會不會影響自己孩子升學(xué)？

高考是焦點，更是一個縮影，折射出城市資源有限與基本公共服務(wù)覆蓋常住人口之間的矛盾。如何讓有限資源惠及更多人？

中國人民公安大學(xué)治安學(xué)院教授伍先江認(rèn)為，實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋，外來人口是受益群體，同時也要保障本地居民的福利不降低。伍先江同時表示，一拿到居住證就完全享受城市福利也是不現(xiàn)實的，各地可以結(jié)合經(jīng)濟社會實際情況，不斷創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)。

《居住證暫行條例》規(guī)定，居住證持有人在居住地依法享受勞動就業(yè)，參加社會保險，繳存、提取和使用住房公積金的權(quán)利。同時還為居住證持有人列出了六大基本公共服務(wù)和七項便利。

六大服務(wù)：義務(wù)教育;基本公共就業(yè)服務(wù);基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計劃生育服務(wù);公共文化體育服務(wù);法律援助和其他法律服務(wù);國家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)。

七項便利：按照國家有關(guān)規(guī)定辦理出入境證件;按照國家有關(guān)規(guī)定換領(lǐng)、補領(lǐng)居民身份證;機動車登記;申領(lǐng)機動車駕駛證;報名參加職業(yè)資格考試、申請授予職業(yè)資格;辦理生育服務(wù)登記和其他計劃生育證明材料;國家規(guī)定的其他便利。

可以發(fā)現(xiàn)，根據(jù)“國家版”居住證制度，居住證持有人已能夠享受接近居住地戶籍居民的服務(wù)和待遇。尤其是在廣大流動人口十分關(guān)注的子女教育問題上，“國家版”居住證明確作出了政策安排。雖然這樣的安排目前還止步于義務(wù)教育階段，沒有涉及牽動人心的高考。但是希望還是有的，因為條例也說了：“國務(wù)院有關(guān)部門、地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，逐步擴大為居住證持有人提供公共服務(wù)和便利的范圍，提高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并定期向社會公布居住證持有人享受的公共服務(wù)和便利的范圍?！?/p>

那么，持有居住證是否意味著和擁有所在地戶口一樣了呢？

中國人民大學(xué)社會與人口學(xué)院教授楊菊華認(rèn)為，二者還是有一定的區(qū)別，居住證強調(diào)了基本服務(wù)的獲得，有一些更深層次的服務(wù)和便利沒有觸及。

《居住證暫行條例》中對“國家版”居住證的落戶通道進行了詳細(xì)規(guī)定，首先，居住證持有人符合居住地人民政府規(guī)定的落戶條件的，可以根據(jù)本人意愿，將常住戶口由原戶口所在地遷入居住地。然后，針對不同規(guī)模的城鎮(zhèn)、城市，居住證持有人的落戶條件也不同。

例如城區(qū)人口50萬至100萬的中等城市，要求是有合法穩(wěn)定就業(yè)、合法穩(wěn)定住所、參加社保達(dá)到一定年限就可以。而城區(qū)人口500萬以上的特大城市和超大城市則是，應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市綜合承載能力和經(jīng)濟社會發(fā)展需要，以具有合法穩(wěn)定就業(yè)和合法穩(wěn)定住所、參加城鎮(zhèn)社會保險年限、連續(xù)居住年限等為主要指標(biāo)，建立完善積分落戶制度。

專家分析稱，根據(jù)不同城市的實際情況分別確定落戶條件，是符合當(dāng)下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展現(xiàn)狀的。實際上，目前我國許多大城市已經(jīng)為居住證持有人設(shè)置了落戶通道。在特大城市中，上海已實施居住證積分落戶，北京正在就居住證積分落戶辦法公開征求意見?！皣野妗本幼∽C的出臺，將把這些好的做法上升到國家政策層面加以強化。

落戶大城市到底有多難？

在目前超大城市的積分落戶指標(biāo)體系當(dāng)中，主要包括加分和減分兩個部分。在加分當(dāng)中，教育背景、專業(yè)技術(shù)職稱、社保繳納年限等成為基本內(nèi)容，而不良信用記錄、犯罪記錄、違反計劃生育政策等均成為減分項。各城市的積分落戶指標(biāo)體系，明顯反映出城市管理者的不同考量和導(dǎo)向。

——落戶區(qū)域。北京、上海、廣州均提出了對積分落戶的區(qū)域?qū)颉Ｆ渲?，北京出于人口向城市中心區(qū)以外疏解的壓力，對申請人就業(yè)地和居住地進行了加減分區(qū)別對待;上海提出居住證持有人在該市重點發(fā)展的遠(yuǎn)郊區(qū)域工作并居住，每滿1年積2分，滿5年后開始計入總積分，最高分值20分;廣州則提出“政策導(dǎo)向區(qū)域”加10分。

——經(jīng)濟推動力。其中，北京對產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)業(yè)提出加減分設(shè)計，對違反落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移導(dǎo)向的申請人也將進行減分，而對符合創(chuàng)業(yè)方向的申請人則給予加分。上海、廣州、深圳則對投資帶動當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)提出了加分設(shè)計。另外，深圳更是對申請人繳納個人所得稅多少設(shè)計了積分體系，其中三年內(nèi)繳納個稅14.7萬元以上可以獲得100分，相當(dāng)于博士研究生學(xué)歷積分，體現(xiàn)較大靈活性。

——教育工作背景。北京提出僅對具有大學(xué)本科及以上教育背景的申請人進行加分，體現(xiàn)出對申請人較高受教育程度的要求。而廣州、深圳兩城市積分落戶政策受益范圍更廣，并非僅限于高端人才和高學(xué)歷人才，均明確了大學(xué)本科以下教育程度申請人的積分。在深圳，有大專以上學(xué)歷并具有高級專業(yè)技術(shù)資格或具有高級技師資格的申請人，可以獲得和博士研究生一樣的100分加分。而廣州市則明確表示，圍繞產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的需求，廣州積分入戶政策還為環(huán)衛(wèi)工、公交司機、醫(yī)療人員等一線人員開辟入戶新通道。

——社會貢獻(xiàn)附加值。如獲得獎勵和社會貢獻(xiàn)等等。深圳對申請人獻(xiàn)血、科學(xué)發(fā)明創(chuàng)造、義工、慈善等方面的表現(xiàn)設(shè)置了積分。而廣州則為申請人畢業(yè)院校設(shè)計了積分。

復(fù)旦大學(xué)社會發(fā)展與公共政策學(xué)院教授任遠(yuǎn)表示，實行積分落戶后，各個城市根據(jù)自身特點，整個評價指標(biāo)體系更具彈性，也更有綜合性。

北上廣深不同的積分落戶指標(biāo)體系，反映出每個城市當(dāng)前發(fā)展的不同特點和難題。

數(shù)據(jù)顯示，截至2014年底，上海、北京、廣州、深圳的常住人口分別達(dá)到2425萬人、2151萬人、1308萬人和1077萬人。

記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，事實上，不管積分多少，最終是否能落戶取決于政府提出的分?jǐn)?shù)線，而實際上則是由政府控制的落戶總數(shù)來決定的。各地每年積分落戶指標(biāo)總量均由政府動態(tài)掌握，積分分值政策和落戶分?jǐn)?shù)線并非長期固定。比如，上海和廣州每年都會調(diào)整積分政策。北京的征求意見稿也提出，市政府將根據(jù)年度人口調(diào)控情況，每年向社會公布落戶分?jǐn)?shù)線，積分落戶每年都需申請一次。

對此，深圳大學(xué)管理學(xué)院教授肖俊認(rèn)為，北上廣深等超大城市現(xiàn)行積分落戶政策反映了城市的發(fā)展特點和面臨的發(fā)展難題。但盡管如此，政府對于積分落戶具體實施和政策調(diào)整過程還應(yīng)該更加透明，避免積分體系、指標(biāo)數(shù)量、分?jǐn)?shù)線的人為調(diào)整可能產(chǎn)生公眾疑慮與權(quán)力尋租。

會否帶來新的不公？

北京公開文件中曾提出，外地來京人員應(yīng)當(dāng)在來京后三日內(nèi)，按規(guī)定辦理暫住登記，其中年滿16周歲、擬在京暫住一個月以上或從事務(wù)工經(jīng)商活動的人員，應(yīng)當(dāng)在辦理暫住登記的同時申請辦理《暫住證》;暫時不符合辦理《暫住證》條件或暫住一個月以下的非務(wù)工經(jīng)商人員，應(yīng)當(dāng)按規(guī)定辦理《暫住人員臨時登記證》。臨時登記證的有效期為一個月，有效期滿仍不具備辦理《暫住證》條件的，應(yīng)當(dāng)自動離開本市。

對于居住證和暫住證的區(qū)別，中國人民大學(xué)人口與發(fā)展研究中心教授杜鵬表示，暫住證的初衷是對流動人口進行管理，是臨時性的，提供的服務(wù)較少;而此次條例中涉及的居住證辦理是基于流動人口在居住地居住了一定的時間，有穩(wěn)定的住所或者職業(yè)等，有一定的穩(wěn)定性，同時提到持證人享有教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的服務(wù)和一些辦事便利，更加強調(diào)了外來人口可以享受到的權(quán)益。

在申領(lǐng)居住證方面，絕大部分城市都設(shè)置了“門檻”。以人口流出為主的地區(qū)“門檻”相對較低，并賦予跟戶口相差無幾的待遇;人口大量流入的特大城市則以穩(wěn)定居住、穩(wěn)定就業(yè)等“高門檻”控制性措施為主。

“未來會不會在流動人口中分化形成居住證人群、非居住證人群等不同群體，帶來新的不公？”來自廣西崇左的“北漂”黃志瑋有這樣的疑問。有建議稱，居住證制度應(yīng)在門檻設(shè)計上遵循“低門檻、廣覆蓋”原則，提高覆蓋人口范圍;在機制設(shè)計上遵循“分步推進、穩(wěn)步提高”原則，既考慮各地現(xiàn)實情況，也應(yīng)實現(xiàn)公共服務(wù)水平穩(wěn)步提高。

外來人口可以享受到基本公共服務(wù)了，可能有本地人會有所擔(dān)心，會不會影響到自己的權(quán)益呢？

伍先江在接受采訪時也談到了這個問題，他表示，實現(xiàn)基本公共服務(wù)全覆蓋，外來人口是受益群體，同時也要保障本地居民的福利不降低。長遠(yuǎn)看，新居民的加入能夠推動經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，使地方財力不斷增強，進而提供更多更高水平的公共服務(wù)，對本地居民也是有利的。

深圳市公安局新洲戶政中心民警張哲說，從戶政管理的角度，他們更愿意居住證和戶口扮演人口登記的角色，不與其他公共服務(wù)掛鉤?！皩嶋H情況是，居住證和戶口信息成為現(xiàn)階段公共資源有限情況下進行分配的最權(quán)威憑證，政府部門在設(shè)計政策時會拿來當(dāng)載體?！?/p>

這一問題早有爭論。圍繞居住證改革方向，主要有兩種觀點：一種是讓居住證盡量附著更多公共服務(wù)，最終實現(xiàn)居住證、戶口合二為一;另一種是不在居住證上附著過多公共服務(wù)，最終讓居住證、戶口都與公共服務(wù)脫鉤。

對此專家提出，一方面，應(yīng)利用積分落戶政策積極落實對流動人口的“同城待遇”。胡剛說，例如，對于廣州、深圳等城市積分體系應(yīng)用范圍較廣的特點，對一些特殊的人群如年限長的熟練產(chǎn)業(yè)工人——有的已經(jīng)在城市工作了幾十年，政府應(yīng)該加大力度幫助他們落戶的力度。

另一方面，積分落戶需要居住證政策的配合，防止積分落戶申請者“千軍萬馬過獨木橋”。公安部相關(guān)負(fù)責(zé)人2014年曾表示，居住證制度是一個過渡性的制度安排，就是為了建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機制，解決那些已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的實際困難。雖然目前國內(nèi)超大城市實現(xiàn)戶籍人口與非戶籍人口完全同城待遇仍有難度，但推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)和便利常住人口全覆蓋仍是各級政府的目標(biāo)。

此外，暨南大學(xué)管理學(xué)院教授胡剛認(rèn)為，在中國城鎮(zhèn)化道路的過程中，人口還將繼續(xù)保持向超大城市集聚的態(tài)勢。在這種情況下，人口調(diào)控與戶籍政策的有序放開要同時推進，不能偏廢。

“目前，一線大城市如果完全放開落戶，資源與管理還難以承受。因此，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟規(guī)劃與布局，減少地區(qū)間的社會經(jīng)濟發(fā)展落差，是解決‘大城市病以及推動公民平等自由遷徙的根本解決之道。”胡剛說。

（新華社2015.12.13、《新京報》2015.12.13）