政策議程設(shè)置中政策利益相關(guān)者利益表達(dá)的困境研究

畢鴻昌

摘 要：伴隨著社會(huì)的發(fā)展，許多社會(huì)問(wèn)題也接踵而至。政府需要根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況有選擇性地將一些社會(huì)問(wèn)題納入政策議程，并出臺(tái)公共政策解決社會(huì)問(wèn)題。但是，政策利益相關(guān)者在進(jìn)行利益表達(dá)時(shí)總會(huì)因各種原因陷入困境，本文旨在通過(guò)相關(guān)理論對(duì)困境進(jìn)行分析。

關(guān)鍵詞：政策議程；利益相關(guān)者；利益表達(dá)；困境

政策議程的設(shè)置的主體是政府，由政府納入議事日程并出臺(tái)相關(guān)公共政策，所以政府作為利益相關(guān)者最為重要的一個(gè)，有必要研究掌握了公權(quán)力的政府在政策議程設(shè)置中的困境。社會(huì)公眾作為公共政策的客體，有時(shí)候卻很難準(zhǔn)確地表達(dá)自己的利益需求，社會(huì)公眾在利益表達(dá)過(guò)程中遇到的困境同樣值得研究。本文就以政府和社會(huì)公眾為對(duì)象來(lái)分析政策利益相關(guān)者利益表達(dá)的困境。

一、政府的困境

從廣義的角度理解，政府是國(guó)家公共行政權(quán)力的象征、承載體和實(shí)際行為體，代表著社會(huì)公共權(quán)力，政府可以被看成是一種制定和實(shí)施公共決策，實(shí)現(xiàn)有序統(tǒng)治的機(jī)構(gòu)，它泛指各類(lèi)國(guó)家公共權(quán)力機(jī)關(guān)，包括一切依法享有制訂法律、執(zhí)行和貫徹法律，以及解釋和應(yīng)用法律的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)，即通常所謂的立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)。由于我國(guó)政府自身結(jié)構(gòu)的缺陷及價(jià)值觀(guān)念等文化元素的差異，使得我國(guó)政府在進(jìn)行自身利益表達(dá)和受理公眾利益表達(dá)時(shí)遇到以下困境：

（一）政府的組織結(jié)構(gòu)缺陷

我國(guó)目前政府組織結(jié)構(gòu)為直線(xiàn)職能式結(jié)構(gòu)，政府機(jī)關(guān)等級(jí)明確，內(nèi)部信息溝通渠道較少，很難及時(shí)對(duì)外部的發(fā)展做出調(diào)整改變。這就要求事件或問(wèn)題必須明朗而嚴(yán)重，一些問(wèn)題必須充分暴露且表現(xiàn)得十分嚴(yán)重才有可能引發(fā)社會(huì)公眾和政府組織的高度關(guān)注，從而進(jìn)入政策議程。這在很大程度上限制了政府的靈活性和時(shí)效性。同時(shí)由于我國(guó)政府目前管理層級(jí)多，管理幅度小，管理人員數(shù)量大的現(xiàn)狀，在信息的傳遞過(guò)程中，信息失真現(xiàn)象嚴(yán)重。這些結(jié)構(gòu)問(wèn)題導(dǎo)致很難培養(yǎng)正常、民主和開(kāi)放的察覺(jué)機(jī)制與過(guò)程。

（二）社群的價(jià)值規(guī)范和意識(shí)形態(tài)方面的沖突

任何國(guó)家都有立國(guó)之本的基本政治原則，公眾政策訴求一旦偏離該原則，政府就會(huì)通過(guò)各種方法將其排斥在政策制定系統(tǒng)或制度化程序之外。而價(jià)值體系涉及社會(huì)的基本觀(guān)念及其信仰傾向，是人們思考的依據(jù)和行為的準(zhǔn)則。提出的政策訴求與社會(huì)價(jià)值體系不符，就難以形成公眾議程，更不可能進(jìn)入政策議程。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)取得了顯著地進(jìn)步和發(fā)展，但是不能忽視的是享樂(lè)主義和金錢(qián)至上的西方腐朽錯(cuò)誤思想也在逐步滲入，中國(guó)共產(chǎn)黨和中央政府最近提出的二十四字社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，目的旨在改變社會(huì)風(fēng)氣和為社會(huì)進(jìn)步提供文化支持。在這個(gè)大背景下，違背相關(guān)精神的主張是不可能納入政府議事日程的。

（三）承受能力的超重

面對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題，決策者采取行動(dòng)的話(huà)需要背負(fù)很大的壓力，甚至超過(guò)決策者的承受能力，決策者在經(jīng)過(guò)權(quán)衡利弊后，對(duì)這種問(wèn)題會(huì)采取回避的態(tài)度。即使這種問(wèn)題的提出對(duì)社會(huì)有利，符合時(shí)代潮流，往往難以進(jìn)入政策議程。部分公民提出我國(guó)應(yīng)該向北歐等高福利國(guó)家學(xué)習(xí)，建立起一套完善的福利政策體系以減輕公民負(fù)擔(dān)。這個(gè)方案雖然聽(tīng)起來(lái)對(duì)大部分公眾是有利的，但是超出了我國(guó)政府的承受能力，所以政府選擇性的忽略這個(gè)提議。

政府作為統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治的重要工具，它必須代表統(tǒng)治階級(jí)的利益，統(tǒng)治階級(jí)的利益并非在任何時(shí)候都與社會(huì)公眾的利益一致，這就導(dǎo)致政府在政策設(shè)置中有一定的自利性，在特定情況下產(chǎn)生的矛盾就是政府這個(gè)利益相關(guān)者的利益表達(dá)困境。

二、社會(huì)公眾的困境

公共政策最終的作用對(duì)象是社會(huì)公眾，社會(huì)公眾為了維護(hù)自己的利益，需要在政策議程設(shè)置中需要表達(dá)自己的利益需求。但是社會(huì)公眾未能與政府有效溝通，出現(xiàn)了政府與公民對(duì)抗的現(xiàn)象，社會(huì)公眾在政策議程設(shè)置中遇到了困境。研究這些困境對(duì)于維護(hù)公眾合法權(quán)益有著重要作用。

（一）政治參與渠道不暢通，利益表達(dá)機(jī)會(huì)不均衡

在公民的利益表達(dá)結(jié)構(gòu)中，制度化渠道比較匱乏，在我國(guó)目前主要是信訪(fǎng)制度，此外還有大眾媒體以及目前正在興起的各種聽(tīng)證制度等。現(xiàn)實(shí)情況下，占據(jù)更多社會(huì)資源的上層社會(huì)精英更能掌握話(huà)語(yǔ)權(quán)和把持利益表達(dá)渠道，而處在社會(huì)下層的廣大群眾和弱勢(shì)群體的利益訴求難以上達(dá)，利益表達(dá)渠道相對(duì)于社會(huì)快速發(fā)展帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題是不夠的。改革開(kāi)放三十多年來(lái)，因人口增長(zhǎng)、資源分配、環(huán)境污染所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題呈現(xiàn)出多樣化、復(fù)雜化的特點(diǎn)，社會(huì)公眾的合法權(quán)益受到損害的事件越來(lái)越多，但是供公民進(jìn)行利益表達(dá)的渠道的承受能力是有限的，所以導(dǎo)致一些社會(huì)問(wèn)題難以納入政策議程。

（二）公民利益表達(dá)渠道選擇的不合理

現(xiàn)階段公民相較于大眾傳媒和NGO等利益表達(dá)渠道，更傾向于直接向政府表達(dá)，使得政府在公民利益表達(dá)方式中占據(jù)絕大多數(shù)比例，資源的單方向分配，必然降低效率。此外，目前我國(guó)公民在面對(duì)一些社會(huì)問(wèn)題時(shí)第一反應(yīng)不是找某個(gè)政府部門(mén)，而是找“熟人”，走后門(mén)等。在政府資源有限的前提下，有序的利益表達(dá)和無(wú)序的利益表達(dá)相混合，愈發(fā)加大了利益表達(dá)的困難程度。

（三）社會(huì)公眾的參與程度不高

從表面上看，政策議程設(shè)置途徑數(shù)量較多，但是對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，并不是每種途徑他們都能夠有效參與的。下表將以公眾的參與程度為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比各模式。

（在不同模式下公眾的參與程度）

在組織制度模式下，由于政治組織處于維護(hù)自身利益的需求的目的，將某個(gè)社會(huì)問(wèn)題納入政府議事日程，公眾的利益訴求并非一直與政治團(tuán)體的利益一致，而且由于處于制度內(nèi)部，民眾的參與程度低。在人員參與模式下，政治領(lǐng)袖依靠政治智慧和觀(guān)察力在對(duì)該問(wèn)題將來(lái)可能帶來(lái)的嚴(yán)重后果有所察覺(jué)之后，他們就會(huì)及時(shí)地把它在公開(kāi)場(chǎng)合提出來(lái)以引起關(guān)注，但并不十分受公眾的影響。專(zhuān)業(yè)學(xué)者途徑與政治領(lǐng)袖途徑差不多，只是專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)，而時(shí)效性較低，公眾的參與程度基本很低。但在公眾模式下，有著共同利益訴求的社會(huì)公眾聚集在一起，采取行動(dòng)向政府施壓，迫使政府把該社會(huì)問(wèn)題提上政策議程。這個(gè)途徑是民眾參與程度最高的一種途徑。

在第三種模式下，需要區(qū)分大眾傳媒在政策議程設(shè)置中的順序和角色。在先由新聞媒體先發(fā)現(xiàn)并曝光，然后引起社會(huì)公眾的關(guān)注，最后建立政策議程的情況下，公眾參與程度由低到高。而公眾本身已經(jīng)采取了行動(dòng)，因影響較小，政府并未重視，但經(jīng)過(guò)大眾傳媒的傳播，越來(lái)越多公民參與進(jìn)來(lái)，最終政府將該社會(huì)問(wèn)題納入政策議程。這種情況下，公眾的參與程度是由中到高的。

三、小結(jié)

一個(gè)好的公共政策能妥善地解決社會(huì)問(wèn)題，緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。制定好的公共政策需要利益相關(guān)者對(duì)自己的利益訴求進(jìn)行有效表達(dá)。因此如何解決利益表達(dá)中的困境，將成為我國(guó)民主政治建設(shè)過(guò)程中的重要課題。（作者單位：東南大學(xué)）

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