“多規(guī)合一”廣東破局“五位一體”規(guī)劃先行

陳惠陸

實(shí)現(xiàn)“五位一體”目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃必須先行，按照生態(tài)紅線規(guī)劃，實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)空間管控，用生態(tài)紅線控制無限擴(kuò)張發(fā)展的欲望。

日前，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》印發(fā)實(shí)施，要求積極實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略，全面落實(shí)主體功能區(qū)規(guī)劃，推進(jìn)市縣落實(shí)主體功能定位，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鄉(xiāng)土地利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。

多規(guī)不合，如何破解？多規(guī)合一，路在何方？日前，記者采訪獲悉，廣州已經(jīng)完成“三規(guī)合一”，增城正開展“多規(guī)合一”，探索環(huán)保規(guī)劃與土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合工作，佛山南海、肇慶四會(huì)等地也已開展多規(guī)合一試點(diǎn)。一張藍(lán)圖干到底，正在成為現(xiàn)實(shí)。

緣起：

多規(guī)不合，積弊已久

專家認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)我國現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的“五位一體”目標(biāo)，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃必須先行，按照生態(tài)紅線規(guī)劃，實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)空間管控，約束其他規(guī)劃的空間內(nèi)容，用生態(tài)紅線控制無限擴(kuò)張發(fā)展的欲望。

然而，規(guī)劃名目繁多，編制費(fèi)時(shí)費(fèi)力，實(shí)施難以到位是當(dāng)前最大的積弊。據(jù)統(tǒng)計(jì)，經(jīng)我國法律授權(quán)編制的規(guī)劃至少有83種， “十五”期間，國務(wù)院有關(guān)部門編制審定了156個(gè)行業(yè)規(guī)劃，省、地（市）、縣級(jí)地方政府編制了多達(dá)7300多個(gè)各類地方性規(guī)劃。

在日前中山大學(xué)城市化研究院召開的“十三五規(guī)劃背景下的‘多規(guī)合一技術(shù)研討會(huì)”上，全國各地的專家齊聚廣州，獻(xiàn)策多規(guī)合一。 “部門之間，守著‘一畝三分地，各自為政，堅(jiān)守各自所謂的‘話語權(quán)?！?國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心總規(guī)劃師、規(guī)劃院院長(zhǎng)沈遲表示，規(guī)劃內(nèi)容相互沖突，部門規(guī)劃各成體系，話語體系各異，使多規(guī)之間難對(duì)接。如海南省發(fā)改委和國土廳在海南島濱海地區(qū)的規(guī)劃之間的沖突非常明顯，發(fā)改部門劃定為限制開發(fā)區(qū)域的范圍，國土部門卻將之劃為可開發(fā)建設(shè)的港口區(qū)、旅游娛樂區(qū)等。

據(jù)了解，“多規(guī)合一”未開展前，各類規(guī)劃在規(guī)劃期限、基礎(chǔ)資料、統(tǒng)計(jì)口徑、用地分類上不統(tǒng)一，除國土部門制定的的基本農(nóng)田紅線對(duì)其他部門有約束外，其他空間管制政策幾乎形同虛設(shè)。

此外，各部門規(guī)劃只從自身事權(quán)去分析宏觀層面和綜合性的問題，盲目擴(kuò)張“增肥”，賦予其越來越多的內(nèi)容，編制內(nèi)容勢(shì)必重復(fù)交叉。

為破解多規(guī)不合帶來的困境，從2003年起，各地方政府自發(fā)實(shí)踐，積極探索破解途徑。

2012年，廣州在不打破部門行政構(gòu)架的背景下，率先在全國特大城市開展了“三規(guī)合一”的有益探索。制定印發(fā)了《“三規(guī)合一”工作方案》，確定以劃定各類控制線為中心工作，并以控制線為依據(jù)，對(duì)規(guī)劃編制和項(xiàng)目審批進(jìn)行管控。

2013年底，廣州“三規(guī)合一”取得了突破性的成果，完成了一張圖、一套技術(shù)規(guī)定、一個(gè)信息聯(lián)動(dòng)平臺(tái)、一個(gè)運(yùn)行管理實(shí)施方案和一個(gè)實(shí)施管理規(guī)定等“五個(gè)一”成果。摸清了城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃建設(shè)用地差異圖斑29.4萬塊，面積935.8平方公里。

2014年4月，廣州市政府批轉(zhuǎn)“三規(guī)合一”成果給市發(fā)改、國土、規(guī)劃和各區(qū)政府，要求嚴(yán)格執(zhí)行“三規(guī)合一”成果，以劃定的各類控制線為依據(jù)，對(duì)規(guī)劃編制和項(xiàng)目審批進(jìn)行管控。

增城實(shí)踐：劃定“三區(qū)三線” 基本生態(tài)控制線是底線

黨的十八大將“四位一體”拓展為包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的“五位一體”。而此前的“三規(guī)合一”只探索包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的融合，已不合時(shí)宜?！岸嘁?guī)合一”工作開始上升為國家政策層面。

2014年9月，國家發(fā)改委、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等部委聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于開展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，明確將生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃納入探索“多規(guī)合一”的具體思路，真正做到了“五位一體”。

此次自上而下的“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作，確定在全國28個(gè)市縣率先開展，重在研究提出可復(fù)制可推廣的“多規(guī)合一”試點(diǎn)方案，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃，一張藍(lán)圖。其中，廣東有廣州增城市、佛山南海區(qū)、江門四會(huì)市三個(gè)市（區(qū)）被列入全國“多規(guī)合一”試點(diǎn)。

增城在開展“多規(guī)合一”實(shí)踐中，認(rèn)為現(xiàn)階段并不適合將所有的空間規(guī)劃合并為一個(gè)規(guī)劃，用一個(gè)規(guī)劃取代所有的規(guī)劃，而要通過統(tǒng)一發(fā)展的理念，科學(xué)合理劃分不同規(guī)劃所承擔(dān)的功能，明確各規(guī)劃之間的層次，實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展空間、用地布局、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等協(xié)調(diào)和融合，避免分歧和差異。

在實(shí)際操作中，以一個(gè)空間戰(zhàn)略為支撐，以實(shí)施“三區(qū)三線”作為藍(lán)圖?！叭齾^(qū)”就是劃定城鎮(zhèn)發(fā)展、生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)三大空間功能區(qū)，而“三線”則是劃定城鎮(zhèn)增長(zhǎng)、生態(tài)保護(hù)和農(nóng)業(yè)發(fā)展三條基本控制紅線。

其中，基本生態(tài)控制線是底線，不可觸碰。“用生態(tài)紅線控制發(fā)展欲望”中國地理學(xué)會(huì)經(jīng)濟(jì)地理專業(yè)委員會(huì)副主任陳雯表示，生態(tài)紅線邊界是前置邊界，是不可逾越的，任何與之不合的空間規(guī)劃都得調(diào)整。

除劃定“三區(qū)三線”外，做好“發(fā)展條件評(píng)價(jià)”也是增城實(shí)踐重點(diǎn)工作，包括自然環(huán)境評(píng)價(jià)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)評(píng)價(jià)和發(fā)展趨勢(shì)評(píng)價(jià)等。據(jù)介紹，只有做好前期發(fā)展條件評(píng)價(jià)，根據(jù)地區(qū)的環(huán)境資源承載能力和現(xiàn)有開發(fā)狀況發(fā)展?jié)摿Γ拍芸陀^分析確定國土可開發(fā)利用的程度。

在政策保障上，增城制定了人口、土地、產(chǎn)業(yè)、財(cái)稅、環(huán)境等一系列政策，為“三區(qū)三線”藍(lán)圖保駕護(hù)航。

目前，增城“多規(guī)合一”實(shí)踐成果為《廣州市增城區(qū)空間發(fā)展總體規(guī)劃（2014-2030）綱要成果》，真正做到以一個(gè)空間戰(zhàn)略為支撐，以“三區(qū)三線”作為藍(lán)圖，整合部門規(guī)劃，形成行動(dòng)綱領(lǐng)，切實(shí)增強(qiáng)實(shí)施力度。

2015年1月廣東省發(fā)改委副主任余云州一行到增城市調(diào)研“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。余云州表示，增城試點(diǎn)取得了一定經(jīng)驗(yàn)和共識(shí)，為廣東乃至全國“多規(guī)合一”工作的開展提供了有益的探索，試點(diǎn)工作有關(guān)內(nèi)容將寫入正在編制的廣東省“十三五”規(guī)劃中。

專家獻(xiàn)策：

實(shí)施嚴(yán)格生態(tài)空間管控

《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》明確提出，要做到嚴(yán)守資源環(huán)境生態(tài)紅線，樹立底線思維，設(shè)定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，將各類開發(fā)活動(dòng)限制在資源環(huán)境承載能力之內(nèi)。

如何做好生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展成為此次研討會(huì)熱烈討論的問題之一，專家們各抒己見，積極獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

有規(guī)劃專家表示，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，“五位一體”必須體現(xiàn)在城市規(guī)劃中，城市在做規(guī)劃時(shí)，都必須先確定生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，并以此為依據(jù)再進(jìn)行其他方面規(guī)劃。

“碳排放等污染物排放與未來城市空間規(guī)劃息息相關(guān)。”沈遲認(rèn)為，要實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，做好當(dāng)下生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與其他規(guī)劃的融合工作至關(guān)重要。

“多規(guī)合一，不能單純成為保障用地增長(zhǎng)的機(jī)器或者工具，而要重在協(xié)調(diào)增長(zhǎng)需求與資源環(huán)境供給的矛盾”規(guī)劃專家陳雯表示，“多規(guī)合一”不是簡(jiǎn)單增加一個(gè)整體發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，也不是簡(jiǎn)單對(duì)照城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃建設(shè)用地劃定差異圖斑，未來工作方向不僅是解決技術(shù)層面的問題，更重要的是積極探索政策體制機(jī)制改革問題。

陳雯認(rèn)為，目前仍需要進(jìn)一步完善生態(tài)紅線劃定的科學(xué)性和技術(shù)性，按照生態(tài)紅線規(guī)劃，實(shí)施最嚴(yán)格的生態(tài)空間管控，約束其他規(guī)劃的空間內(nèi)容。

“多規(guī)合一，任重而道遠(yuǎn)。”沈遲表示盡管當(dāng)前“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作已經(jīng)取得一定的成效，但是目前規(guī)劃打架，影響規(guī)劃公信力，擾亂市場(chǎng)信號(hào)，降低政府信用和效率的現(xiàn)象仍普遍存在，試點(diǎn)中偏重土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃的融合，而忽視與其他規(guī)劃的融合，另外，技術(shù)層面的創(chuàng)新多，體制政策方面的創(chuàng)新少。

如專家們所言，多規(guī)合一，任重而道遠(yuǎn)，為實(shí)現(xiàn)十八大提出的“五位一體”目標(biāo)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須先行，必須成為其他規(guī)劃不可觸碰的前置邊界，這樣“多規(guī)合一”才能見實(shí)效，才能不斷向前推進(jìn)我國生態(tài)文明建設(shè)步伐。