困境兒童分類保障制度的設(shè)計與功能實現(xiàn)

張春艷 馮海婧 劉超

摘 要：困境兒童是整個兒童群體中最需要保護和支持的一類邊緣弱勢群體，加強困境兒童救助工作已經(jīng)成為全社會的共識。對困境兒童的概念進行界定，對當前困境兒童群體的現(xiàn)狀及救助保障制度的運行情況進行總結(jié)，在確保困境兒童救助保障制度基本功能實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出了困境兒童分類保障制度的設(shè)計建議如下：完善困境兒童救助保護方面的法律法規(guī);正確認識困境兒童群體的差異性，構(gòu)建多元化救助體系;進一步探索“適度普惠型”兒童福利制度。

關(guān)鍵詞：困境兒童;分類保障;功能實現(xiàn)

中圖分類號：C913 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）17-0040-02

兒童福利水平是一個國家社會發(fā)展水平和文明程度的標志。我國作為最大的發(fā)展中國家，經(jīng)濟社會發(fā)展水平已經(jīng)達到一定的高度，國家有責任也有能力推進兒童福利政策與服務的進一步發(fā)展。困境兒童作為兒童中的特殊群體，是整個兒童群體中最需要提供保護和支持的一類邊緣弱勢群體，困境兒童救助政策的不斷完善和有效執(zhí)行，救助機構(gòu)職能的全面發(fā)揮和不斷拓展，將對這一弱勢群體的救助保護產(chǎn)生積極作用，加強困境兒童保障制度的研究和探索，將有助于提升整個兒童保護水平。

一、有關(guān)概念的界定

“困境兒童”一詞近年來常常出現(xiàn)，但是學術(shù)界和政府部門并沒有對這一名詞給出權(quán)威界定。困境兒童一般理解為孤兒、殘疾兒童、流浪兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童、受暴力侵害兒童、患重大疾病或罕見病兒童等群體。困境兒童陷入困境大體可分為兩類，一類是因為外部原因?qū)е?，即因為家庭原因或者根本就沒有家庭，致使兒童陷入困境。另一類是因為兒童自身出現(xiàn)問題而無法健康成長。陳魯南（2013）結(jié)合《聯(lián)合國兒童權(quán)利公約》《中華人民共和國未成年人保護法》等法律文書的基本精神，將困境兒童的概念界定為“暫時或永久性脫離正常家庭環(huán)境的兒童，以及生理、精神方面存在缺陷或遭遇嚴重問題的兒童”。結(jié)合上述分析，本文將困境兒童的概念界定為“本身有殘疾或疾病且基本生活沒有保障或家庭遇到困難和問題導致基本生活沒有保障的兒童”。

二、困境兒童群體的現(xiàn)狀分析

第六次全國人口普查結(jié)果顯示，我國0-14歲人口約為2.2億人。在這2.2億兒童中，困境兒童是最需要用心關(guān)懷、全力救助的弱勢兒童群體。根據(jù)本文對困境兒童的概念，以下將對貧困家庭兒童、流動兒童、留守兒童、流浪兒童、殘疾兒童、患重病和罕見病兒童、孤兒和棄嬰等困境兒童的現(xiàn)狀進行分析。

貧困家庭兒童問題。貧困家庭兒童是指城鎮(zhèn)低保、農(nóng)村低保家庭的兒童群體。據(jù)民政部2013年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，我國現(xiàn)有城市低保人員1 097.2萬戶，農(nóng)村低保人員2 931.1萬戶，城鄉(xiāng)低保家庭合計4 028.3萬戶，以每戶一個孩子計算，至少應該有4 028.3萬名兒童生長在低保家庭。兒童時期是人的生理、心理成長發(fā)育的關(guān)鍵時期，也是身心脆弱和易受傷害的時期，家庭貧困對兒童有著十分消極的影響，貧困兒童在基本生活、教育、醫(yī)療等方面都面臨巨大的困境。貧困生活會對兒童的生存和發(fā)展造成巨大的威脅。

流動兒童問題。隨著改革開放的不斷深入，經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展，導致了農(nóng)村人口大規(guī)模向城市流動。第六次人口普查數(shù)據(jù)顯示，流動兒童數(shù)量已突破4 000萬。由于沒有流入地戶口，這些流動兒童的教育、衛(wèi)生、健康、心理狀況堪憂，這一問題關(guān)系到下一代的健康成長，關(guān)系到社會的和諧穩(wěn)定，亟須國家對他們的健康成長給予必要的救助。

留守兒童問題。大量農(nóng)村剩余勞動力進城務工，無法將子女帶在身邊，他們對子女的監(jiān)護和教育缺乏，不能給予孩子健康成長所需的關(guān)懷與照顧。第六次人口普查顯示，中國農(nóng)村留守兒童數(shù)量超過了5 800萬。留守兒童問題關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，國家必須從整體層面加以考慮和解決。

流浪兒童問題。當前，在缺乏有效的家庭和社會保護下，不少兒童被迫過早脫離家庭而流入社會成為流浪兒童。我國流浪兒童數(shù)量大約在100萬左右，這一特殊社會群體，在各個城市的街頭流浪。他們生活條件惡劣，身心健康成長得不到保障，不能良好地適應社會。流浪兒童問題已經(jīng)成為當前一個嚴重的社會問題，對這一龐大的社會群體的救助與保護，不僅關(guān)系到他們的生存、發(fā)展和家庭的幸福，還關(guān)系到社會的和諧與國家的穩(wěn)定。

殘疾兒童、大病兒童問題。據(jù)2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，0-14歲的殘疾人口為387萬人，眾多的殘疾兒童在基本生活福利、教育、醫(yī)療、康復、住房、就業(yè)等方面存在著諸多的問題，亟待國家給予更多的生活發(fā)展救助?；即蟛和委熧M用較高，普通家庭因病致貧現(xiàn)象較為普遍，亟待國家給予大病兒童醫(yī)療保障。

孤兒和棄嬰問題。孤兒是指失去父母親的兒童或未成年人。截至2013年底，全國共有孤兒54.9萬人，其中集中供養(yǎng)孤兒9.4萬人，社會散居孤兒45.5萬人。他們在供養(yǎng)、教育、醫(yī)療、康復以及成年后的就業(yè)、住房等方面存在諸多問題，是社會福利事業(yè)和國家救助工作的重點對象，亟待國家給予更多的生存福利救助。

三、當前困境兒童救助保護制度面臨的問題

（一）相關(guān)法律法規(guī)不完善

我國迄今為止還沒有一部專門的困境兒童救助保護法。即使是現(xiàn)有的法律法規(guī)對兒童保護有所涉及，但規(guī)定過于籠統(tǒng)，缺乏操作性。一些關(guān)于困境兒童救助或保護方面的法規(guī)、政策，只是散布在其他的法規(guī)中，或者只是略有提及，并沒有形成政策體系。雖然《中華人民共和國未成年人保護法》以及《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》是為了保障未成年人的合法權(quán)益而制定，加大了對未成年人的保護力度，但落實起來仍需要有與之配套的系列法規(guī)。例如，《中華人民共和國未成年人保護法》規(guī)定，“父母或者其他監(jiān)護人不依法履行監(jiān)護職責，或者侵害未成年人合法權(quán)益的，由其所在單位或者居民委員會、村民委員會予以勸誡、制止”，法律責任較輕，實質(zhì)上無法達到追究法律責任的目的。又如，國務院公布實施的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，主要是針對成年流浪乞討人員而制定的，沒有專門針對流浪兒童作出更為針對性、細節(jié)性的規(guī)定，其中諸如自愿求助、自主離站、救助期限為10天等規(guī)定，對于流浪兒童這一特殊群體不是十分適用。

（二）困境兒童信息收集及調(diào)查認定體系不健全

困境兒童救助保護中心和救助管理站工作的起點是“接收符合標準的兒童”，遵循“自愿救助的原則”，不會積極主動地發(fā)現(xiàn)、救助困境兒童，而是被動地等待困境兒童前來接受求助。當前，只能通過少數(shù)地區(qū)及專家的區(qū)域性調(diào)查推算出我國困境兒童的大致數(shù)量，而沒有涉及全國狀況的調(diào)查統(tǒng)計。考慮到困境兒童的情況復雜，應加強對困境兒童救助保護工作的宣傳，建立一個覆蓋全國信息的困境兒童發(fā)現(xiàn)、報告、認定體系，社區(qū)、學校、醫(yī)院、民政部門、公安部門等應該聯(lián)合設(shè)立困境兒童發(fā)現(xiàn)報告認定網(wǎng)絡(luò)，指定專門機構(gòu)登記和管理困境兒童的基本信息，及時對困境兒童進行救助。

（三）救助機構(gòu)存在的問題

政府救助機構(gòu)仍然是當前救助困境兒童的主要機構(gòu)，資金來源依靠財政補貼，但資金匱乏是當前政府救助機構(gòu)面臨的主要問題。此外，相應的救助設(shè)施、專業(yè)人員緊缺的問題，也直接影響著救助方式的改善和救助水平的提高。救助實施過程中，在科學的管理、專業(yè)的救助方式、人文關(guān)懷、情感教育、專業(yè)的心理矯正以及文化培訓教育等方面均存在欠缺。

（四）非政府組織參與救助的程度有限

非政府組織在流浪兒童救助保護中扮演了一個非常重要的角色，其具有非營利性、公益性、志愿性的特點，在解決政府失靈和市場失靈帶來的問題方面有著非常重要的作用，因此社會組織和團體所提供的資源和幫助在發(fā)展救助和福利事業(yè)上具有不可替代的作用。然而，我國困境兒童的救助工作從政策導向、經(jīng)費支持到具體運作基本上都由政府統(tǒng)攬，政府管得過寬，反而抑制了民間社會救助力量的發(fā)展，限制了救助資源總量。另一方面，我國的非政府組織發(fā)展剛剛起步，其自身也存在著不足之處，面臨資金和專業(yè)人才的匱乏，缺乏參與渠道和信息數(shù)據(jù)，缺乏相關(guān)制度的規(guī)范。

四、困境兒童分類保障制度的設(shè)計建議

（一）完善困境兒童救助保護方面的法律法規(guī)

政府和相關(guān)部門應依據(jù)我國困境兒童的現(xiàn)實狀況和群體特點，盡快制定和完善兒童救助保護方面的專項法律法規(guī)，增強針對性和可操作性，保障困境兒童的基本權(quán)利。應從明確救助管理的機構(gòu)、方式、職責和法律責任方面，盡快制定和實施困境兒童救助保護法，并在此基礎(chǔ)上形成全面的、專門的困境兒童救助法律體系。

（二）正確認識困境兒童群體的差異性，構(gòu)建多元化救助體系

第一，確保實現(xiàn)困境兒童救助保護制度的基本功能。要充分認識開展困境兒童救助保護工作的重要意義，正確認識困境兒童群體的差異性，維護兒童基本權(quán)益、保障困境兒童全面發(fā)展。困境兒童分類保障制度要實現(xiàn)社會管理功能、社會服務功能和福利供給等基本功能，從而達到維護社會穩(wěn)定、加強社會管理和維護社會成員基本權(quán)利的目的。當前，國家推動困境兒童救助的良好局面正在形成，優(yōu)先發(fā)展困境兒童救助事業(yè)所需要的外部環(huán)境和內(nèi)部條件將逐漸完備。第二，要按照分地域、分類別、分層次、分標準的原則，結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)實，逐步建立覆蓋全體困境兒童的救助保護制度。要科學分類，以兒童利益最大化為首要原則，以兒童的健康、尊嚴、良好生存和順利發(fā)展為出發(fā)點，使各級各類地困境兒童權(quán)益得到最大限度的維護。同時，困境兒童發(fā)現(xiàn)、報告、認定等數(shù)據(jù)統(tǒng)計要全面，保證無遺漏?；鶎用裾到y(tǒng)要主動篩查困境兒童數(shù)據(jù)，同時要協(xié)調(diào)公安、醫(yī)療、教育、社會工作者等多方面的報告，確保所有困境兒童得到救助與保障。第三，強調(diào)困境兒童的心理干預。要有專業(yè)心理學工作者有計劃、按步驟地對困境兒童的心理活動、個性特征或心理問題施加影響，使之發(fā)生朝向預期目標的變化。第四，困境兒童分類保障的監(jiān)督與評估。要加強對兒童福利機構(gòu)、社會組織、家庭、個人的指導、監(jiān)督與評估，確保分類保障制度的有效執(zhí)行。

（三）進一步探索“適度普惠型”兒童福利制度

“適度普惠型”兒童福利制度就是對困境兒童和普通兒童分層分類救助。困境兒童是兒童福利制度的重點保障對象，也是普惠型兒童救助制度的核心層次，要通過專業(yè)的兒童福利機構(gòu)、康復醫(yī)療機構(gòu)、教育機構(gòu)等對其進行國家福利的支持和救助。對于普通兒童，即正常兒童，這是兒童的絕大多數(shù)，從普惠型社會福利的角度看，兒童長期應有的生活、教育、醫(yī)療、住房、司法保護等基本保障也應該得到更進一步的具體體現(xiàn)。

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