城市化背景下農(nóng)村征地困境的誘因與化解

孫月月

摘要：我國城市化進(jìn)程不斷加速，向農(nóng)村征地不可避免。但當(dāng)前城市化的需要和失地農(nóng)民切身利益之間的張力逐漸凸現(xiàn)，給社會發(fā)展帶來難題?；诖?，本文對問題現(xiàn)狀進(jìn)行簡要闡述和總結(jié)，分析其復(fù)雜原因，并在此基礎(chǔ)上做出行之有效的對策建議，通過完善我國土地制度、健全社會保障體系、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、建立對話機(jī)制、提高農(nóng)民素質(zhì)等治理路徑的探索來緩和矛盾，以期征地問題得以解決。

關(guān)鍵詞：城市化；農(nóng)民；農(nóng)村征地；補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；社會保障

一、農(nóng)村征地過程中的問題現(xiàn)狀

自從人類進(jìn)入文明社會，國家的發(fā)展就離不開城市的崛起和繁榮。我國的城市化自改革開放以來呈不斷加速的趨勢，城市用地面積不斷擴(kuò)大，城市人口規(guī)模極速增長，城市用地所占全國用地比重也隨之增長，與此同時，新城市在不斷形成，城市數(shù)量亦有明顯增加，這都是城市化的標(biāo)志。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)需要長期穩(wěn)定發(fā)展，且我國城市化率剛超過50%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家近80%的平均水平。因此，在土地總數(shù)不變的情況下，城市擴(kuò)建包括公共設(shè)施建設(shè)所需的土地都要向農(nóng)村延伸，所以征地是必經(jīng)之路，是不可避免的。

而相應(yīng)的，土地是農(nóng)民賴以生存的保障，對農(nóng)村和農(nóng)民而言，土地是極其重要的生產(chǎn)資料。事實(shí)上，大量農(nóng)地被征用的結(jié)果并不樂觀，大量工廠建造，環(huán)境污染，最重要的是失地農(nóng)民并未得到妥善安置，加之與土地有關(guān)的收益也一并被征收，失地農(nóng)民無地可種，農(nóng)民生活不但沒有得到改善，反而更加沒有保障，其幸福感大大降低?？梢姡r(nóng)民要為此付出沉重代價，真正受益的更多是“城里人”。很顯然，城市化進(jìn)程的需要和失地農(nóng)民切身利益之間的張力已經(jīng)逐漸凸現(xiàn)。有關(guān)資料顯示，由征地拆遷問題引發(fā)的農(nóng)村群體性事件和各種沖突已經(jīng)占到農(nóng)村總?cè)后w性事件的65%以上，這已經(jīng)引起社會的廣泛關(guān)注。所以，關(guān)于農(nóng)村征地的問題，是中國所面臨的亟待解決的現(xiàn)實(shí)問題。

其主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：第一，征地范圍過寬，征地用途混亂；第二，征地程序不規(guī)范不合法 ；第三，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，誘發(fā)農(nóng)民的心理矛盾即想被征地又怕被征地的矛盾，想被征地是因可獲得所謂的“土地價格”的相應(yīng)補(bǔ)償，怕被征地是因其補(bǔ)償缺乏合理公正的相關(guān)機(jī)制，且從長遠(yuǎn)考慮，農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民的社會保障堪憂。需要說明的一點(diǎn)是，這里所說的土地既包括耕種的土地又包括農(nóng)民的宅基地。

二、農(nóng)村征地問題的復(fù)雜原因

（一）土地制度尚未完善，征地過程忽視農(nóng)民權(quán)益

征地問題的原因從根本上講是土地制度上的。通過對土地配置方式上的安排，我國現(xiàn)行的土地制度對征地者和農(nóng)民在征地過程中各自所擁有的權(quán)利和可能獲得的利益發(fā)揮著決定性的作用。首先，我國實(shí)行土地公有制，一種為國有，另一種為集體所有。集體土地由農(nóng)民承包經(jīng)營，國家建設(shè)用地需向農(nóng)民征用，前提是國家為了公共利益。但我國的《土地管理法》并沒有對公共利益做出明確的規(guī)定，導(dǎo)致征地用途混亂；其次，“集體”這個概念模糊不清，誰才是真正的集體土地的代表并不明確；再次，政府本是公共利益的主要代表，因而也是征地拆遷的主體。但在實(shí)際征地過程中，忽視農(nóng)民對土地的收益權(quán)和處分權(quán)，我國的土地制度在這一點(diǎn)上也沒有明確指出。

（二）安置辦法單一，社會保障措施不完善

從計劃經(jīng)濟(jì)時期到20世紀(jì)90年代，對被征地農(nóng)民的安置主要以招工安置為主，失地農(nóng)民的問題并不嚴(yán)重。然而，伴隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及1999年新《土地管理法》的實(shí)施，貨幣安置逐漸代替了招工安置，成為安置被征地農(nóng)民的主要方式。然而，貨幣安置的弊端也極其明顯，安置補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)過各級政府，最終農(nóng)民能夠得到的卻少之又少，且土地上的收益亦與農(nóng)民無關(guān)，加之大多數(shù)農(nóng)民文化素質(zhì)較低，不具備一技之長，導(dǎo)致其生活難以為繼。

另外，農(nóng)民的醫(yī)療、教育、交通、養(yǎng)老等存在后顧之憂，導(dǎo)致失地農(nóng)民生存成本大增，農(nóng)民更不能享受城鎮(zhèn)社保，從而增加不和諧因素。

（三）征地雙方缺乏對話交流平臺

土地承包人即農(nóng)民在征地過程中沒有表達(dá)權(quán)，即根本沒有談判的機(jī)會。我國目前缺乏農(nóng)民與政府的溝通機(jī)制，農(nóng)民沒有討價還價的權(quán)利。某些政府為片面追求政績，為其增加政治資本，把低成本征收的土地變成吸引投資來增加GDP的單一手段，低價征地，高價賣給開發(fā)商。

（四）農(nóng)民小農(nóng)意識濃厚

只從自身的角度考慮問題，漫天要價，給政府征地工作帶來麻煩。據(jù)筆者觀察河南省某縣某村隨著某產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的逐漸形成，為獲得更多補(bǔ)償，有的農(nóng)民在耕地上私自搭建塑料大棚，有的農(nóng)民在房屋頂部隨意搭建，擴(kuò)大補(bǔ)償?shù)拿娣e，向政府索要成倍的補(bǔ)償。

三、應(yīng)對農(nóng)村征地問題的對策建議

毫無疑問，農(nóng)村征地問題亟待解決，鑒于上述種種原因，筆者提出以下幾點(diǎn)建議，以期縮減城市化和農(nóng)民切身利益之間的張力，緩和農(nóng)民心理矛盾，從而使問題得以有效解決。

（一）明確農(nóng)民集體土地的產(chǎn)權(quán)

要完善我國農(nóng)村的土地制度，首先必須要堅持農(nóng)村集體對土地的所有權(quán)。具體來說，一是對集體成員的資格予以確認(rèn)，二是明確界定土地所有權(quán)的主體為農(nóng)民集體，使集體的全體村民真正成為土地的主人。在此基礎(chǔ)上可以成立相應(yīng)組織機(jī)構(gòu)，代表農(nóng)民管理其共有的土地產(chǎn)權(quán)、使用權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)。[1]在堅持土地歸集體所有的前提下，充分尊重和考慮農(nóng)民對土地的收益權(quán)和處分權(quán)，兼顧國家和用地單位。

（二）提高征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，完善城鄉(xiāng)社會保障制度

其實(shí)，補(bǔ)償過低是征地問題的癥結(jié)所在。所以，在今后的農(nóng)民土地征收過程中，第一，要采用就業(yè)、貨幣等多種安置方式，擴(kuò)大補(bǔ)償覆蓋面，具體問題具體分析，不同地域依當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展情況和消費(fèi)水平而制定不同標(biāo)準(zhǔn)；第二，建立失地農(nóng)民失地最低生活保障和養(yǎng)老保障機(jī)制；第三，積極鼓勵農(nóng)民創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)提供良好的平臺。

（三）建議對話機(jī)制，尋找利益均衡點(diǎn)

要建立政府與農(nóng)民或者農(nóng)民與開發(fā)商的對話機(jī)制，為農(nóng)民提供一個可供商議的平臺，這一點(diǎn)可借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，如英國獨(dú)立的土地裁判所，德國的協(xié)議價購以及美國獨(dú)特的談判制度。這樣，我國便也可嘗試建立第三方機(jī)構(gòu)等非政府組織來發(fā)揮其公正合理的橋梁作用，形成獨(dú)特的對話機(jī)制，平衡各方權(quán)益，形成中國表達(dá)。

（四）提高農(nóng)民文化素質(zhì)，加快法制進(jìn)程

一方面，注重提高被征地農(nóng)民的文化素質(zhì)，培養(yǎng)他們的大局意識，盡快擺脫固步自封、落后保守的小農(nóng)意識，積極順應(yīng)時代的發(fā)展；另一方面，進(jìn)一步加強(qiáng)法律宣傳和普及，使其樹立法治觀念，增強(qiáng)其維權(quán)意識和法律意識。

綜上所述， 在21世紀(jì)，我國的城市化仍將快速增長，改革形勢仍然嚴(yán)峻。只有解決好農(nóng)村征地問題，我國的城市化以及現(xiàn)代化才能順利進(jìn)行，才能給社會一個公平有序的未來。（作者單位：河南師范大學(xué)政治與公共管理學(xué)院）

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