政績考核“新標尺”

郭強 葉前 沈汝發(fā) 陳鋼

華林山鎮(zhèn)是江西省高安市最為偏遠的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，生態(tài)環(huán)境良好但工業(yè)基礎薄弱，在高安市23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，經(jīng)濟總量、財政稅收、工業(yè)等主要指標一直位居倒數(shù)，當?shù)馗刹恳惨虼硕鞍艘唤亍?。然?013年，華林山鎮(zhèn)卻破天荒地進入先進序列，考核位居全市第六名。

這一突變發(fā)生的背景是，2013年，高安市按照江西省統(tǒng)一部署，根據(jù)區(qū)域特色、資源稟賦等因素，把轄區(qū)23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)按照城市管理、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、綜合、生態(tài)環(huán)保等功能定位劃分為五大類，實施差異化分類考核，助推轉(zhuǎn)型升級。其中，華林山鎮(zhèn)被列為生態(tài)環(huán)保型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

事實上，華林山鎮(zhèn)只是中國轉(zhuǎn)變政績考核體系的一個縮影。

長期以來，“唯GDP論英雄”的政績考評體系曾是阻礙中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的一大痼疾。但近年來，各地都在探索淡化GDP的政績考評考核“新標尺”，并取得初步成效。

不過，盡管取得一定成效，但整體來看，由于缺乏頂層設計，探索中仍存在姿態(tài)大于行動、GDP考核變相延續(xù)、指標粗放等問題。有分析認為，“十三五”期間，如何加快構(gòu)建與轉(zhuǎn)型升級相匹配的政績考評體系，將成為影響中國未來經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一。

環(huán)保指標權(quán)重加碼

當前，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級大背景下，越來越多的地區(qū)和高安市一樣，逐漸告別“唯GDP論英雄”的時代，探索更加科學的政績考評體系。

在各地探索的考核“新標尺”中，一方面，GDP所占權(quán)重明顯下降。如遼寧的經(jīng)濟類指標權(quán)重從2009年的70%降為2013年的47.5%，再下降到2014年的37%以下;陜西的GDP分值由8分降為6分，各市GDP只要達到全省平均值就視為完成任務，超額完成不再加分;山東的考核新方案中，2012年占60分的GDP下降為25分，成了權(quán)重最低的項目之一;福建探索與生態(tài)文明相適應的考核評價體系，對農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)等限制開發(fā)區(qū)域共34個縣，取消地區(qū)生產(chǎn)總值的考核。

另一方面，資源消耗、環(huán)境保護、消化產(chǎn)能過剩等約束性指標權(quán)重不斷加碼。四川對發(fā)展成果的考核要看生態(tài)保護、主要污染物減排、環(huán)境質(zhì)量;貴州將城鎮(zhèn)污水處理率、城市環(huán)境空氣質(zhì)量達標率等指標納入2014年市縣經(jīng)濟發(fā)展考核體系;江西將污染物排放、空氣質(zhì)量等納入評價范疇，對節(jié)能減排不合格的市縣區(qū)實行“一票否決”。

在考評體系“一升一降”的支撐下，各地轉(zhuǎn)型升級正加速推進。在河北省石家莊市，2013年底以來，當?shù)刂贫▽嵤┎町惢己藱C制，淘汰水泥產(chǎn)能1850萬噸，提前三年超額完成壓減任務。

“新標尺”姿態(tài)大于行動

雖然一些地方先行探索考評“新標尺”，并在引領轉(zhuǎn)型升級中初顯成效，但整體來看仍存在兩大不足，具體表現(xiàn)為：

一是淡化GDP政績考評體系的姿態(tài)大于行動，表面上看GDP在淡化，實際上是隱性化了。有基層官員透露，盡管一些地方GDP增長不再被列為考核項目，但其保留的一些指標，如固定資產(chǎn)投資等是與GDP呈正相關性的，是對GDP的一種變相的、更加隱性化的考核?！扒е笜巳f指標，GDP還是第一指標”。面對新的縣域經(jīng)濟考核辦法，當?shù)匾恍┗鶎痈刹空J為考核“改變不大”，“雖然不考核GDP了，但工業(yè)增速、規(guī)模指標仍占考核主流，而森林覆蓋率等綠色指標所占分值卻很低?！敝胁磕晨h縣長說。

二是在新的政績考評體系中，雖然在GDP之外增加了資源消耗、環(huán)境保護等綠色指標，但對GDP本身的考核仍是總量考核，缺乏結(jié)構(gòu)性指標。西安石油大學經(jīng)濟管理學院教授曾昭寧說：“當前的GDP考核中存在‘重總量輕結(jié)構(gòu)的問題，‘十三五期間轉(zhuǎn)型升級要調(diào)結(jié)構(gòu)，這要落實到指標體系，不落實，調(diào)結(jié)構(gòu)就是虛的?！?/p>

專家指出，當前應繼續(xù)樹立這樣的觀點，即GDP的結(jié)構(gòu)比GDP總量更能說明問題。在轉(zhuǎn)型升級中，要突出結(jié)構(gòu)的重要性，而且結(jié)構(gòu)既包括經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，也包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，在產(chǎn)品結(jié)構(gòu)中還包含著人力資源結(jié)構(gòu)，而人才強國首先就是強調(diào)人力資源結(jié)構(gòu)要合理。

加強頂層設計

引領“轉(zhuǎn)型升級競賽”

專家認為，“十三五”期間經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，政績考評體系調(diào)整需先行。當前，中國亟須加快構(gòu)建與轉(zhuǎn)型升級相匹配的政績考評新體系，引領各地從“GDP競賽”轉(zhuǎn)向“轉(zhuǎn)型升級競賽”。

首先，加強頂層設計，從國家層面加快實施有利于轉(zhuǎn)型升級的考核方式。專家表示，我國進入轉(zhuǎn)型升級的經(jīng)濟調(diào)整期后，遇到的一系列現(xiàn)實問題都離不開轉(zhuǎn)型升級的評價體系。當前地方層面開始了一些探索，國家層面也提出了方向，但仍缺乏相關頂層設計，經(jīng)濟發(fā)展容易陷入“一方面要轉(zhuǎn)型升級，一方面又用老一套來考評”的困境。從目前的態(tài)勢來看，我國評價體系首先需要“跑贏”轉(zhuǎn)型的實踐，在轉(zhuǎn)型升級的目標和準則層面，建立有導向作用的考核方式和考評體系。

其次，細化轉(zhuǎn)型升級的考評指標，對GDP的考核應從考核總量轉(zhuǎn)向考核結(jié)構(gòu)，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、創(chuàng)新投入結(jié)構(gòu)和規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展績效、社會發(fā)展方向、環(huán)境生態(tài)等主要“板塊”的主體指標。

再次，制定更加科學的環(huán)保考評辦法，防止發(fā)展綠色GDP姿態(tài)大于行動。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，當前各地探索的綠色GDP考核中，均不同程度地存在“權(quán)重高標準低”問題，環(huán)保指標普遍較為容易完成。究其原因，則在于環(huán)保指標的設定和統(tǒng)計不盡科學，難以落到實處。中部地區(qū)一位官員說：“當前，綠色GDP仍處于探索階段，對生態(tài)環(huán)境的考核仍比較粗放，在實踐中經(jīng)常是大而化之?！迤陂g需加快探索，制定更加細化、科學的統(tǒng)計和考評辦法?！?/p>

（摘自2015年6月12日《國際先驅(qū)導報》）