淺談當前教育信訪的生成原因及規(guī)范途徑

吳迪

【摘要】當前教育信訪案件大量發(fā)生，若教育信訪主體都能恪守相關法律規(guī)定和倫理規(guī)范，則教育信訪事件將減少。但教育行政部門和學校教育政策、教育管理失當和失范，民眾的教育權利意識不斷提升，而且通過法制途徑反應訴求的方式未能滿足上訪者等情況又促使教育糾紛和矛盾不斷增加和升級。通過歸納分析當前教育信訪的生成原因，探索規(guī)范途徑，從而使當前教育信訪工作更加科學化、專業(yè)化、法制化。

【關鍵詞】教育信訪 生成原因 規(guī)范

【中圖分類號】G4 【文獻標識碼】A 【文章編號】2095-3089（2015）09-0065-02

一、教育信訪的含義和特點

（一）教育信訪的含義

在我國，信訪工作是黨和政府的一項重要工作，是構建社會主義和諧社會的基礎性工作。[1]教育信訪是信訪的一個部分，但是對于教育信訪的含義學界尚未明確。一般來講，教育信訪指由教職工、學生和其他公民、組織釆取書信、電子郵件、傳真、電話和走訪等形式向各級教育行政部門提出意見、建議、要求解決涉及教育相關權利問題的活動以及教育行政部門對這些活動的處理、反饋等。

（二）教育信訪的特點

教育信訪與一般信訪相比，既有共性也有特性。教育信訪的特點可以歸納為“三公性”： 第一是公益性。教育本身就是一種公益事業(yè)，因此在處置教育信訪案件時，參照的更多是社會效益。教育信訪中的矛盾和糾紛很多情況下是沒辦法有統(tǒng)一的是非對錯標準的，而且同樣的教育政策在不同地區(qū)會產生不同的糾紛和矛盾，但教育信訪的目標是以實現社會效益最大化為目標的，因此教育信訪以公益性為根本。第二是公權性。由于教育行政部門行使的權力來源于公共教育資源和公民受教育權力的讓渡。當教育行政部門在行使權力所產生的教育行政行為與公民產生矛盾和糾紛時，公民就會通過教育信訪的方式來要求權益，而這種矛盾和糾紛往往是因為教育權益分配不平衡所造成的，這就是教育信訪公權性的明確體現。第三是公眾性。這是和公權性是相呼應的。教育信訪涉及的問題往往是一個群體的共性問題，即便上訪者是單個個體，他們的問題卻代表了一個群體的共同的訴求。這個群體學術上被稱為“離散群體”，教育信訪的離散群體因權益關聯以整體的形式向教育行政部門提起信訪行為體現出很大的公眾性。

二、當前教育信訪的生成原因

當前我國教育糾紛頻發(fā)、信訪量激增，需要重點反思教育信訪產生的原因。當然不同的教育糾紛案件引發(fā)的具體原因各有不同，但根本原因歸納起來有以下幾個方面：

（一）教育法律權威性不夠

在當前的法制建設過程中，法律在社會中的權威仍需要進一步。在教育信訪案件大量存在的現實情況下，很大原因是因為民眾“信訪不信法”。即使是相關案件需要通過法律途徑解決，上訪人也會選擇信訪的方式。因為教育信訪對應教育行政管理部門，上訪者認為這是教育行政部門的職權范圍，比起采取民事訴訟或行政訴訟對應法院來解決要更加直接和方便，畢竟教育糾紛問題是教育行政行為的后果。并且啟動信訪程序不需繳納費用，不受時效和極少實體性法定條件限制，能更加快捷有效。

但這個過程中教育上訪者總會逐漸突破法律，教育行政部門又因缺乏法律支持而面臨各種壓力，往往在個案上采取妥協的方法來解決上訪糾紛。長久下來，不但不利于上訪問題的解決，而且會給上訪人樹立起上訪比通過法律途徑更容易解決問題的錯覺，甚至有的上訪者會覺得“不鬧訪不足以解決問題”的思維定勢。另一方面，教育相關法律確實存在有待進一步完善的空間。特別是對于一些教育違法行為，沒有明確的處罰條例和規(guī)定，這也導致了教育法律權威的不斷下降。

（二）教育信訪主體責任受疑

根據現行的教育信訪制度，教育信訪者的上訪事由如果是由于教育政策制定或執(zhí)行不當造成的，那么這項政策的制定者有可能就會成為處置信訪事項的相關單位或主體。而這會使教育信訪者產生疑慮，即當教育信訪事項交由產生該教育信訪問題的原生單位來處置時，信訪者會覺得教育行政部門在推卸責任，對原生單位有包庇的嫌疑。因此教育信訪工作變成了了對教育信訪人的社會維穩(wěn)。

（三）教育權利救濟不暢

之所以將教育信訪主體同時當作處置信訪問題的主體，這與上級教育行政部門缺乏權威的統(tǒng)籌、協調，對下級教育行政部門無解釋、裁決和管轄權的現狀有關。[2]這一情況會導致上訪人的信訪案件出現長期擱置的狀態(tài)。既使相關主體部門進入了教育信訪程序并做出了初步處理，但當教育信訪人若要跟進上訪案件，仍會對復查、復核等造成很大阻礙，致使教育權利行使不暢。

當然，當前信訪程序里有信訪領導責任制度，這個制度有助于促使領導重視信訪案件，由行政首長負責信訪案件會使相關主體單位處理信訪案件時更加權威高效。但與此同時，信訪程序不存在嚴格的級別制度，教育信訪人很多情況下會越級信訪，越級上訪的層級越高，教育信訪事項辦理的壓力越大，信訪事項越可能越快得到徹底解決?？蛇@種超越正常信訪秩序的上訪處置工作會使教育權利救濟更加受阻。

三、當前基層教育信訪的規(guī)范途徑

（一）進一步明確教育信訪的歸因方式和處理重點

教育信訪工作要進一步科學化和專業(yè)化。教育信訪工作科學化，要求信訪工作人員可以發(fā)掘現象和事實的因果關系和內在規(guī)律，按照規(guī)律推進信訪工作；教育信訪工作專業(yè)化要實現安排接訪、排查督查、建議征集、網絡電話、調研宣傳、人事教育、黨委工會、信息中心、研究中心等部門都能相互整合、相互促進。比如人們進行信訪多是因為個人私利受損，意圖通過具體信訪糾紛的解決以維護自己的利益；但從信訪糾紛產生的原因看，則有經常性、普遍性的原因與偶然性、個別性的原因之分；從信訪糾紛解決的方式看，亦有通過司法、信訪等渠道的個案權利救濟與通過政策、法律制定、修訂等予以普遍性解決之別。因此，中央和?。ㄊ校┘壭旁L工作應以從政策、法律規(guī)制層面發(fā)現解決信訪糾紛的制度缺憾為重心，從而為政府、立法機關的決策提供服務；基層教育行政部門則應以具體糾紛的解決為工作重心。

（二）進一步完善教育監(jiān)督機制

教育信訪的功能之一應是加強教育行政監(jiān)督，教育監(jiān)督要成為教育信訪的職責。但教育信訪的行政監(jiān)督不同于紀檢監(jiān)察的行政監(jiān)督，主要有兩個方面：第一，教育信訪的行政監(jiān)督更偏重于對教育行政事項的事前、事中和事后監(jiān)督，這樣既可以從“源頭”減少教育信訪問題的產生，也可在教育行政過程中及時糾偏，更可以對教育行政行為進行反思和經驗總結，而對于教育行政管理中涉及人財物問題的監(jiān)督則應當交給紀律監(jiān)察部門處理。第二，教育信訪的行政監(jiān)督要來源于社會，教育信訪的監(jiān)督主體要交給社會公眾，要充分聽取社會公眾的批評和建議，教育行政部門要能夠總結歸納出社會公眾對教育的正當訴求，這也是促進教育政策制定更加切實高效的有效途徑。

（三）轉變教育信訪行政主管部門工作角色

一般情況下，教育信訪信訪行政主管部門對民眾的教育信訪事項會根據相關職權劃分轉送、交辦給相應的下級單位或職能部門，但信訪部門不僅應該是個參與前期接訪、轉訪的工作，而且也應該承擔一些服務決策的工作。教育信訪部門如果積極與相關部門互相配合解決教育信訪問題，對于保障和諧穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境具有很大作用。教育信訪行政部門要發(fā)揮出參與保障的功能，對于解決教育矛盾和糾紛將會產生更顯著的成效。

另外，加強教育信訪的監(jiān)督保障功能，并不是要過分擴張教育信訪部門的權力和工作量，因為這不僅不會提升信訪人采取法律途徑解決問題的幾率，而且還會使基層教育部門給予信訪人超越法律的特殊優(yōu)待，而是盡量盡快設計合理的法制化的信訪程序，將教育信訪案件通過教育行政法規(guī)導入法制軌道。

注釋：

[1]《中共中央、國務院關于進一步加強新時期信訪工作的意見》，2007年3月發(fā)布。

[2]根據現行的管理體制，各級教育行政管理部門隸屬于本級人民政府，上一級教育行政部門對下一級教育行政部門有業(yè)務指導的責任，對人、財、物沒有管理權限。