財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)及思考

宗宇翔

農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問(wèn)題關(guān)系到黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展大局，為解決“三農(nóng)”問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策，2004年我國(guó)不僅對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼，而且對(duì)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)采取了最低保護(hù)價(jià)政策，2006年進(jìn)一步在全面取消農(nóng)業(yè)稅，為保證農(nóng)業(yè)投入，國(guó)家在以法律形式規(guī)定各級(jí)財(cái)政部門(mén)每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入支出最低增長(zhǎng)幅度，十一年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取得了“十一連增”，農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)“十一連快”。但由于我國(guó)財(cái)政體系存在的一些問(wèn)題，如支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清晰等，這些問(wèn)題都在一定程度上影響了財(cái)政支農(nóng)工作，降低了強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策效果。本文在借鑒國(guó)外財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任劃分情況下，對(duì)我國(guó)財(cái)政改革進(jìn)行思考。

（一）國(guó)外事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。在界定各級(jí)政府財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任的邊界時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家的通行做法是：根據(jù)受益范圍和外部效益的大小，來(lái)明確劃分各級(jí)政府的支農(nóng)職責(zé)，并以法律形式進(jìn)行規(guī)定，以此明確中央和地方的職能職責(zé)與支出責(zé)任。

1.美國(guó)。聯(lián)邦、州和地方三級(jí)政府構(gòu)成了美國(guó)的行政結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦政府是農(nóng)業(yè)投資的主體，主要負(fù)責(zé)全局性的、跨區(qū)域的農(nóng)業(yè)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)，美國(guó)幾乎所有的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼以及大量跨地域、跨流域的農(nóng)業(yè)基本建設(shè)工程和環(huán)保項(xiàng)目，都由聯(lián)邦政府承擔(dān)，它是大部分農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的承擔(dān)者，也是許多跨地區(qū)的環(huán)保項(xiàng)目和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等公共工程的建設(shè)者。美國(guó)《2002年農(nóng)場(chǎng)安全與農(nóng)村投資法案》規(guī)定，財(cái)政補(bǔ)貼內(nèi)容包括農(nóng)村發(fā)展（農(nóng)場(chǎng)信貸、科研、造林和林業(yè)管理、能源）、流通補(bǔ)貼（商品補(bǔ)貼、對(duì)外貿(mào)易）、消費(fèi)補(bǔ)貼、生態(tài)保護(hù)等方面。為了提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)民增收，新農(nóng)業(yè)法對(duì)主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)施資源保護(hù)和環(huán)境節(jié)約的補(bǔ)貼計(jì)劃，加大食物援助的力度，積極開(kāi)拓農(nóng)產(chǎn)品國(guó)內(nèi)國(guó)際市場(chǎng)保護(hù)。在實(shí)際操作上，美國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼大多與農(nóng)作物的面積和產(chǎn)量掛鉤，資金主要流向是少數(shù)大規(guī)模的農(nóng)場(chǎng)，據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)部估計(jì)，70%的政府補(bǔ)貼流入了30%的大農(nóng)場(chǎng)手中，這種做法有利于擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模和提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

2.歐盟。歐盟內(nèi)部對(duì)支農(nóng)投入的職責(zé)劃分十分明確。歐盟主要負(fù)責(zé)直接補(bǔ)貼和市場(chǎng)補(bǔ)貼政策，歐盟各國(guó)中央政府主要負(fù)責(zé)涉農(nóng)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼政策；地方政府則負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)民培訓(xùn)、結(jié)構(gòu)調(diào)整、救災(zāi)、環(huán)保等政策。歐盟的投資援助是成員國(guó)國(guó)內(nèi)的主要支持措施，占比為28.5%左右，著重投向農(nóng)產(chǎn)品的加工、包裝、儲(chǔ)藏中心和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。1992年，歐盟對(duì)支農(nóng)投入政策進(jìn)行了改革，即在降低市場(chǎng)支持價(jià)格的同時(shí)，對(duì)農(nóng)民給予直接的補(bǔ)貼。歐盟削減了一些關(guān)鍵農(nóng)產(chǎn)品的支持價(jià)格，使內(nèi)部市場(chǎng)價(jià)格更接近世界市場(chǎng)價(jià)格，對(duì)因目標(biāo)價(jià)格降低所引起的農(nóng)民收入損失，采取直接補(bǔ)貼的方式給予彌補(bǔ)，歐盟農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策也從直接干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐漸向結(jié)構(gòu)改善、農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變。

3.印度。印度政府承擔(dān)了農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的全部支出。農(nóng)村的電力、道路、水利、灌溉設(shè)施等不需要農(nóng)民負(fù)擔(dān)任何費(fèi)用。印度的一級(jí)行政區(qū)域包括28個(gè)邦、6個(gè)聯(lián)邦屬地及德里國(guó)家首都轄區(qū)，每一個(gè)邦都有自己的民選政府，而聯(lián)邦屬地政府及國(guó)家首都轄區(qū)則由聯(lián)合政府指派政務(wù)官管理。聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)業(yè)的管理通過(guò)對(duì)聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部和各邦農(nóng)業(yè)部門(mén)的權(quán)責(zé)進(jìn)行清晰的界定來(lái)實(shí)現(xiàn)合作管理。

4.日本。在日本，各級(jí)政府間財(cái)政權(quán)利的劃分以稅源為基礎(chǔ)，由法律作出明確的規(guī)定。規(guī)范化、法律化是日本財(cái)政支農(nóng)的一大特色，補(bǔ)貼政策則是其支農(nóng)的重點(diǎn)手段。在支農(nóng)事權(quán)劃分上，日本的農(nóng)業(yè)管理機(jī)構(gòu)對(duì)于政府什么該干、什么不該干都很清楚。農(nóng)林水產(chǎn)省隸屬日本中央省廳，負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的宏觀決策、農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)法律的制定和農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)建設(shè)等，是國(guó)家的農(nóng)業(yè)決策部門(mén)。地方的農(nóng)業(yè)管理部門(mén)具有很強(qiáng)的地方自治能力，一般為農(nóng)業(yè)環(huán)境經(jīng)濟(jì)部或農(nóng)林部。日本中央機(jī)構(gòu)在各地區(qū)都設(shè)有主管農(nóng)業(yè)農(nóng)村事務(wù)的派駐機(jī)構(gòu)，日本中央機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)和管理中央在地方的項(xiàng)目，和地方政府不存在上下級(jí)的關(guān)系。這種機(jī)制有利于各級(jí)涉農(nóng)機(jī)構(gòu)支農(nóng)事權(quán)的清晰明確，從而增強(qiáng)了支農(nóng)的效率。

（二）國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)啟示。不難發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐，國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家大都逐漸明確了財(cái)政支農(nóng)事權(quán)劃分原則，并以此為基礎(chǔ)形成了相對(duì)明晰的財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任，同時(shí)以規(guī)范化、法律化的形式確定了下來(lái)。另外，還通過(guò)稅權(quán)劃分、轉(zhuǎn)移支付等制度安排給予了各級(jí)政府相應(yīng)的財(cái)力保障。這極大地降低了各政府之間、各部門(mén)之間的溝通成本，也在很大程度上遏制了互相推諉現(xiàn)象的發(fā)生。

1.逐步加大財(cái)政支農(nóng)力度。農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)， 由于自身的弱質(zhì)性和生產(chǎn)過(guò)程的特殊性， 在整個(gè)再生產(chǎn)循環(huán)過(guò)程中面臨著許多風(fēng)險(xiǎn)，是典型的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)，需要國(guó)家進(jìn)行保護(hù)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，如美國(guó)、歐盟、日本等國(guó)家都不斷地對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持，美國(guó)向農(nóng)業(yè)的財(cái)政投入占農(nóng)業(yè)GDP的1/4以上，日本對(duì)農(nóng)業(yè)的投資已超過(guò)農(nóng)業(yè)GDP的40%。同為發(fā)展中國(guó)家的印度，從1990年以來(lái)，這一比例也保持在10%—20%的水平。從 2004 年開(kāi)始，我國(guó)開(kāi)始連續(xù)出臺(tái)了十二個(gè)中央一號(hào)文件，加大了政府對(duì)支持農(nóng)業(yè)的支持力度，但投入的資金及對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度與這些國(guó)家相比仍存在著較大的差距。因此，各級(jí)政府一方面要繼續(xù)加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入力度，鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定快速發(fā)展。

2.以中央財(cái)政為主體，地方擔(dān)當(dāng)次要責(zé)任。從世界各國(guó)財(cái)政支農(nóng)支出的份額看，多數(shù)國(guó)家的地方政府財(cái)政并不是支農(nóng)支出的主體，相反，為了保持財(cái)政支農(nóng)政策的穩(wěn)定性，中央財(cái)政擔(dān)負(fù)著主要責(zé)任。美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)農(nóng)業(yè)的支出占了財(cái)政支農(nóng)總量的 70%以上，聯(lián)邦政府甚至承擔(dān)著跨區(qū)域甚至地方性的支農(nóng)支出，如農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、海外出口計(jì)劃等費(fèi)用和支出等，英國(guó)和印度的中央財(cái)政農(nóng)業(yè)投入比例達(dá)到了 90%以上。與之相比，我國(guó)國(guó)家財(cái)政支農(nóng)資金占國(guó)家財(cái)政支出總額比重還是偏小。因此，有必要明確中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，提高中央政府的比重，確保支農(nóng)資金的穩(wěn)定性，適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的要求。

3.加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法。美國(guó)、歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家一般都會(huì)通過(guò)立法來(lái)明確政府間支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任，對(duì)政策目標(biāo)、預(yù)算安排、各級(jí)支農(nóng)機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍都做了詳盡而具體的規(guī)定，同時(shí)也規(guī)定了不同的有效時(shí)期，在時(shí)間上有很強(qiáng)的延續(xù)性，使政策在任何時(shí)期都能夠貫徹執(zhí)行。1993年，我國(guó)頒布了《農(nóng)業(yè)法》，2012年做了修訂，但《農(nóng)業(yè)法》對(duì)財(cái)政支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任仍沒(méi)有科學(xué)明晰的劃分。因此，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法，通過(guò)嚴(yán)謹(jǐn)、周密、科學(xué)的涉農(nóng)法律法規(guī)，明確各支農(nóng)主體的支農(nóng)事權(quán)和支出責(zé)任，將財(cái)政支農(nóng)資金納入法制化管理軌道，使財(cái)政支農(nóng)政策執(zhí)行有法可依。

參考文獻(xiàn)：

1. 陳梅美、匡遠(yuǎn)配：《財(cái)政支農(nóng)資金整合的國(guó)外經(jīng)驗(yàn)與借鑒》，《世界農(nóng)業(yè)》2014年4期。

2. 中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)課題組：《國(guó)外財(cái)政配置支農(nóng)資金的經(jīng)驗(yàn)與啟示》，《當(dāng)代農(nóng)村財(cái)經(jīng)》2014年11期。

（作者單位：中國(guó)農(nóng)村財(cái)經(jīng)研究會(huì)）