改革開放以來(lái)我國(guó)國(guó)防工業(yè)的演進(jìn)歷程

廖澤略　黃朝峰

摘 要：改革開放以來(lái)我國(guó)國(guó)防工業(yè)的演進(jìn)，可以根據(jù)國(guó)防科工委從隸屬于中央軍委到成為國(guó)務(wù)院組成部門，再到縮編為國(guó)防科工局的變遷為脈絡(luò)分為三個(gè)主要階段，從改革歷程來(lái)看，始終圍繞著體制上政企分開，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，引入市場(chǎng)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，軍工企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制，吸引非公經(jīng)濟(jì)參與軍工等而演進(jìn)，逐漸去除了改革之前的沉疴積弊。

關(guān)鍵詞：國(guó)防工業(yè)；國(guó)防科工委；國(guó)防科工局；演進(jìn)歷程

我國(guó)國(guó)防工業(yè)的建立與發(fā)展，脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制。改革開放前，國(guó)防工業(yè)自成體系，自我封閉，自我發(fā)展，行業(yè)分割，仍存在諸多弊端，形成了國(guó)防工業(yè)攤子大、力量散、效益差的嚴(yán)重局面。改革開放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入以及國(guó)家宏觀形勢(shì)的變化，針對(duì)沉疴積弊，我國(guó)國(guó)防工業(yè)也不斷進(jìn)行調(diào)整和改革。回顧30多年的改革歷程，我國(guó)國(guó)防工業(yè)的演進(jìn)可以根據(jù)國(guó)防科工委從建立之初隸屬中央軍委到成為國(guó)務(wù)院組成部門，再到縮小為工業(yè)與信息化部（工信部）之下的國(guó)防科技工業(yè)局（國(guó)防科工局）的體制轉(zhuǎn)變，大致分為以下三個(gè)階段：

1 國(guó)防科工委建立及隸屬中央軍委階段

1.1 打破軍民分離，開始實(shí)行公司制（1979年——1997年）

在這一階段，我國(guó)國(guó)防工業(yè)的改革演進(jìn)以“保軍轉(zhuǎn)民”、“軍民結(jié)合”為主要目標(biāo)，進(jìn)行了適應(yīng)性調(diào)整，打破了軍民分離，提高了與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的兼容程度；建立了隸屬于中央軍委的國(guó)防科工委，對(duì)國(guó)防軍工科研生產(chǎn)及所屬各行業(yè)進(jìn)行集中統(tǒng)一管理；并先后建立五大軍工行業(yè)總公司，開始實(shí)行企業(yè)化轉(zhuǎn)制。

國(guó)防科工委的建立。1982年5月，國(guó)務(wù)院、中央軍委決定，將分工管理國(guó)防工業(yè)的三大機(jī)構(gòu)——國(guó)防科委、國(guó)防工辦、軍委科裝委合并，組建國(guó)防科工委，隸屬中央軍委建制，受國(guó)務(wù)院、中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)。這一決定，改變了過(guò)去由不同軍事部門對(duì)軍工科研生產(chǎn)分工負(fù)責(zé)的情況，實(shí)現(xiàn)了科研生產(chǎn)集中統(tǒng)一管理。與此同時(shí)，國(guó)防科工委既是中央軍委領(lǐng)導(dǎo)全軍國(guó)防科學(xué)技術(shù)工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，也是國(guó)務(wù)院系統(tǒng)管理所屬國(guó)防工業(yè)部的國(guó)防科研和國(guó)防工業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這也意味著，國(guó)防科工委對(duì)國(guó)防工業(yè)的供給方和需求方進(jìn)行合一管理。同年5月，第二、三、四、五、七機(jī)械工業(yè)部分別更名為核、航空、電子、兵器、航天工業(yè)部，同時(shí)撤銷第六機(jī)械部成立中國(guó)船舶工業(yè)總公司。中國(guó)船舶工業(yè)總公司是六大軍工行業(yè)最先建立的行業(yè)總公司，其成立標(biāo)志著國(guó)防工業(yè)的管理開始由按產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)管理向商品經(jīng)濟(jì)管理轉(zhuǎn)變。

打破軍民分離。1983年3月，電子、船舶工業(yè)有關(guān)武器裝備科研生產(chǎn)業(yè)務(wù)統(tǒng)一歸口到國(guó)防科工委，同時(shí)受國(guó)家經(jīng)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)。1986年7月，國(guó)務(wù)院、中央軍委調(diào)整了國(guó)防工業(yè)管理體制，將核、航空、航天、兵器工業(yè)部由過(guò)去的受國(guó)務(wù)院、中央軍委雙重領(lǐng)導(dǎo)，改為國(guó)務(wù)院直接領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)防科工委歸口管理。這從機(jī)構(gòu)上打破了國(guó)防工業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)互不聯(lián)系的狀況，為國(guó)防工業(yè)發(fā)展民品納入國(guó)家統(tǒng)籌規(guī)劃和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃創(chuàng)造了有利條件，緩解了國(guó)防工業(yè)在上層管理體制上長(zhǎng)期存在的軍民分離問(wèn)題。至此，六大軍工部門全部歸口由國(guó)防科工委管理。1986年12月，為統(tǒng)一規(guī)劃全國(guó)的機(jī)械工業(yè)，撤銷了機(jī)械、兵器工業(yè)部，成立國(guó)家機(jī)械工業(yè)委員會(huì)，除歸口管理民品外，還包括電子及船舶。其中，電子及船舶工業(yè)原由國(guó)防科工委管理。將電子及船舶工業(yè)歸口至機(jī)械工業(yè)委員會(huì)，納入全國(guó)機(jī)械工業(yè)通盤考慮，打破了以往軍民分離的局面，貫徹了“保軍轉(zhuǎn)民”、“軍民結(jié)合”的思路。

五大軍工行業(yè)總公司建立。1988年4月，七屆人大一次會(huì)議決定撤銷核工業(yè)部，成立中國(guó)核工業(yè)總公司，并由能源部歸口管理。這促進(jìn)了國(guó)防工業(yè)與民用工業(yè)之間的橫向聯(lián)合和技術(shù)合作，使得國(guó)防工業(yè)和科研單位的體制、性質(zhì)也開始發(fā)生變化，從原來(lái)單一軍品型的企業(yè)和科研單位轉(zhuǎn)變到軍民結(jié)合型的企業(yè)和科研實(shí)體，武器裝備研制與生產(chǎn)從國(guó)家行政管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、法律、行政手段相結(jié)合的管理體制，國(guó)防工業(yè)被納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)。同年4月，撤銷航空、航天工業(yè)部，成立航空航天工業(yè)部，撤銷國(guó)家機(jī)械工業(yè)委員會(huì)和電子工業(yè)部，成立機(jī)械電子工業(yè)部。5月，國(guó)務(wù)院總理辦公室決定，中國(guó)船舶工業(yè)總公司由機(jī)械電子工業(yè)部歸口管理。8月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立中國(guó)北方工業(yè)（集團(tuán)）總公司（原兵器工業(yè)部撤銷），由機(jī)械電子工業(yè)部歸口管理。1990年1月起，該公司對(duì)內(nèi)稱中國(guó)兵器工業(yè)總公司。1993年6月，國(guó)務(wù)院決定撤銷航空航天工業(yè)部，組建中國(guó)航空工業(yè)總公司和中國(guó)航天工業(yè)總公司；撤銷機(jī)械電子工業(yè)部，分別組建機(jī)械工業(yè)部和電子工業(yè)部。至此，原六個(gè)獨(dú)立的軍工部門，除電子功業(yè)外，其余五個(gè)都被改組為直屬國(guó)務(wù)院、由國(guó)防科工委歸口管理的軍民結(jié)合的專業(yè)總公司，先后分別為：中國(guó)船舶工業(yè)總公司、中國(guó)核工業(yè)總公司、中國(guó)兵器工業(yè)總公司、中國(guó)航空工業(yè)總公司，初步實(shí)現(xiàn)由政府行政部門向經(jīng)濟(jì)實(shí)體的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

2 國(guó)防科工委轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)務(wù)院組成部門階段

2.1 政企分開，供需分離，深化改制進(jìn)一步引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)（1998年——2007年）

在這一階段，我國(guó)國(guó)防工業(yè)的演進(jìn)以政企分開，供需分離，進(jìn)一步深化企業(yè)改制為主，軍工領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；成立了新的國(guó)防科工委和總裝備部，五大軍工行業(yè)總公司一分為二改組成立了十大軍工集團(tuán)公司，逐步優(yōu)化結(jié)構(gòu)和改善布局。

供需分離，新國(guó)防科工委與總裝備部成立。1997年，按照十五大做出的“建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的國(guó)防工業(yè)運(yùn)行機(jī)制逐步更新武器裝備”的戰(zhàn)略部署，以1998年開始的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革為序幕，掀起了國(guó)防工業(yè)歷史上力度最大的一次改革。1998年3月，九屆人大一次會(huì)議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，撤銷1982年成立的國(guó)防科工委，按照“軍政分開”、“供需分離”的原則，組建新的國(guó)防科工委與總裝備部。其中供給方面，按照方案組建新國(guó)防科工委，將原來(lái)軍委建制的國(guó)防科工委管理國(guó)防工業(yè)的職能、國(guó)家計(jì)委國(guó)防司的職能以及各軍工總公司承擔(dān)的政府職能統(tǒng)一起來(lái)，成為國(guó)務(wù)院的組成部門之一，并且國(guó)家航天局、國(guó)家原子能機(jī)構(gòu)歸其管理。新國(guó)防科工委的主要職能為，負(fù)責(zé)制定軍工行業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和法規(guī)，實(shí)施行業(yè)管理，配合總裝備部，負(fù)責(zé)科研計(jì)劃的制定和組織實(shí)施，并負(fù)責(zé)按照訂貨合同組織生產(chǎn)，監(jiān)督訂貨合同的執(zhí)行，保障軍事裝備生產(chǎn)供應(yīng)。而需求方面，則以原國(guó)防科工委和總參謀裝備部為主體改組為中國(guó)人民解放軍總裝備部，隸屬中央軍委領(lǐng)導(dǎo)，其職能為負(fù)責(zé)制定武器裝備發(fā)展戰(zhàn)略和科研規(guī)劃，并根據(jù)武器裝備建設(shè)需要組織訂貨。總裝備部業(yè)務(wù)歸口的裝備使用部門與國(guó)防科工委歸口管理的軍工科研生產(chǎn)單位，是裝備訂貨和組織生產(chǎn)的關(guān)系，是需求和供應(yīng)的關(guān)系。需求和供給管理分開，新國(guó)防科工委歸國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)是一個(gè)非常大的變化，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)防工業(yè)發(fā)展開始進(jìn)一步從國(guó)家防務(wù)軌道轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)建設(shè)和工業(yè)發(fā)展軌道。

引入競(jìng)爭(zhēng)，十一大軍工集團(tuán)公司成立。五大軍工行業(yè)總公司的建立僅僅是科研生產(chǎn)單位企業(yè)化專制的開始，它們并不是完全意義上的企業(yè)，而是一種行政性軍工公司總公司，承擔(dān)著各自行業(yè)的政府管理職能，呈現(xiàn)出一種“半行政、半市場(chǎng)化”的體制特征，“政企不分”的問(wèn)題沒(méi)有得到完全根除。通過(guò)對(duì)軍工總公司的改組，將軍工總公司承擔(dān)的有關(guān)政府職能剝離統(tǒng)歸到隸屬國(guó)務(wù)院的新國(guó)防科工委，從體制上進(jìn)一步解決了“政企不分”問(wèn)題，改組后國(guó)防科工委不再直接管理企業(yè)，各軍工總公司也不再承擔(dān)政府職能。為引入內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，1999年7月，根據(jù)國(guó)務(wù)院的批復(fù)，將核、航天、航空、船舶、兵器工業(yè)等五大軍工行業(yè)總公司，分別“一分為二”，改組為十大軍工集團(tuán)公司。2002年3月，又將信息產(chǎn)業(yè)部所屬軍工研究院（所）改組成立電子軍工集團(tuán)公司，軍品管理歸口國(guó)防科工委。至此，六大軍工行業(yè)所屬十一家軍工集團(tuán)公司成立。在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的改革推動(dòng)下，國(guó)防工業(yè)企業(yè)集團(tuán)下屬企業(yè)徹底地從權(quán)、能、事、責(zé)、利等方面將軍品采辦方與軍品研制和生產(chǎn)方分開，真正培養(yǎng)出軍品采辦市場(chǎng)相互獨(dú)立的交易主體，實(shí)現(xiàn)了軍政分開、供需分開、政企分開。

3 國(guó)防科工委縮編為工信部所屬國(guó)防科工局階段

3.1 深化軍民融合，融入國(guó)家大工業(yè)，參與全球化競(jìng)爭(zhēng)（2008年——至今）

在這一階段，我國(guó)國(guó)防工業(yè)進(jìn)一步融入了國(guó)家的工業(yè)和科技體系，深化了軍民融合，同時(shí)也積極參與全球化競(jìng)爭(zhēng)，國(guó)防科工委縮編為工信部所屬國(guó)防科工局，中國(guó)航空工業(yè)第一集團(tuán)公司和中國(guó)航空第二集團(tuán)公司重組整合成立中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)總公司，進(jìn)入了一個(gè)大融合、大發(fā)展的時(shí)代。

原國(guó)防科工委縮編為現(xiàn)國(guó)防科工局。隨著國(guó)家的大部制改革的推行，國(guó)防工業(yè)也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。2008年3月，十一屆全國(guó)人大會(huì)議通過(guò)了《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，按照國(guó)務(wù)院批復(fù)，新組建工信部，將國(guó)防科工委、信息產(chǎn)業(yè)部、國(guó)務(wù)院信息化辦公司和國(guó)家煙草專賣局職責(zé)合并劃入工信部；同時(shí)新組建國(guó)家國(guó)防科工局，原國(guó)防科工委組織協(xié)調(diào)武器裝備科研生產(chǎn)的重大事項(xiàng)、保障軍工核心能力建設(shè)等職責(zé)以及原信息產(chǎn)業(yè)部軍工電子管理職責(zé)劃歸國(guó)家國(guó)防科工局。國(guó)防科工局由工信部管理，原國(guó)防科工委撤銷。其中，工信部部承擔(dān)國(guó)務(wù)院中央軍委專門委員會(huì)的具體工作，委托國(guó)家國(guó)防科工局承辦有關(guān)事項(xiàng)。國(guó)防科工局則對(duì)國(guó)防工業(yè)實(shí)施管理職能，其管理對(duì)象也將從主要面向國(guó)防工業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蛉鐣?huì)承擔(dān)武器裝備科研生產(chǎn)任務(wù)的所有企事業(yè)單位。至此，從管理體制上解決了人為把國(guó)防工業(yè)從大工業(yè)分離出去的弊端，顯然有助于打破軍民界限，進(jìn)一步促進(jìn)軍工企業(yè)改制和軍民融合。

中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)總公司建立。隨著中國(guó)飛機(jī)市場(chǎng)需求的急劇擴(kuò)大，以及大飛機(jī)戰(zhàn)略的實(shí)施，2008年5月，中國(guó)商用飛機(jī)有限責(zé)任公司成立。同年11月，中國(guó)航空工業(yè)第一集團(tuán)公司和中國(guó)航空工業(yè)第二集團(tuán)公司重組整合成立中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)總司。中國(guó)航空工業(yè)集團(tuán)公司的成立，是10年來(lái)我國(guó)軍工企業(yè)集團(tuán)最大的資產(chǎn)整合行動(dòng)，改變了過(guò)去封閉保守的思維，樹立開放合作的觀念，融入世界航空產(chǎn)業(yè)鏈，融入?yún)^(qū)域發(fā)展經(jīng)濟(jì)圈，以全新的思維參與全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，從體制上改變我國(guó)航空工業(yè)資源分散的困境，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)防工業(yè)順應(yīng)全球潮流，進(jìn)入了一個(gè)大融合、大發(fā)展的時(shí)代。

軍工企業(yè)上市，資產(chǎn)證券化。2010年，國(guó)務(wù)院、中央軍委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于建立和完善軍民結(jié)合寓軍于民武器裝備科研生產(chǎn)體系的若干意見》，提出除關(guān)系國(guó)家戰(zhàn)略安全的少數(shù)企業(yè)外，都要通過(guò)資產(chǎn)重組、上市、互相參股、兼并收購(gòu)等多種途徑推進(jìn)股份制改造，對(duì)于軍工企業(yè)類資產(chǎn)可以直接進(jìn)行資產(chǎn)證券化改革，對(duì)于軍工研究所資產(chǎn)要先進(jìn)行轉(zhuǎn)企改制，再進(jìn)行資產(chǎn)證券化改革。隨后，各大軍工集團(tuán)的企業(yè)資產(chǎn)基本上完成了股份制改革并注入到上市公司。至今（2015年），據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》統(tǒng)計(jì)，十大軍工集團(tuán)陸續(xù)上市的企業(yè)達(dá)到87家。

總得來(lái)說(shuō)，自1978年以來(lái)，我國(guó)國(guó)防工業(yè)的演進(jìn)以國(guó)防科工委到國(guó)防科工局變換脈絡(luò)可以歸為經(jīng)歷了三次大的調(diào)整和改革，從改革歷程來(lái)看，始終圍繞著體制上政企分開，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)；軍工領(lǐng)域內(nèi)引入市場(chǎng)，鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)；軍工企業(yè)轉(zhuǎn)軌改制，鼓勵(lì)部分有實(shí)力的企業(yè)上市融資，吸引非公經(jīng)濟(jì)參與軍工等而演進(jìn)，走過(guò)了以“軍轉(zhuǎn)民”為主要的適應(yīng)性調(diào)整，走上了以改制、重組、上市為重點(diǎn)的深化改革道路。

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