生育政策面臨重大變革

李桂花

2015年政府工作報告中關(guān)于計劃生育政策的表述是：“推進(jìn)計劃生育服務(wù)管理改革?！迸c會前社會上普遍預(yù)測會推出“單獨(dú)兩孩”（一方是獨(dú)生子女的可以生二胎）相比，這樣一句話的表述引發(fā)了社會熱議。有人認(rèn)為是將進(jìn)行重大變革的前奏，也有人認(rèn)為是更加保守退回低生育率的信號。通過與以往報告的對比，和基于現(xiàn)實壓力和國家制度變遷方向的分析，我們預(yù)測，今年的生育政策將有重大調(diào)整。

政府工作報告的歷年對比

讓我們先看看這幾年計劃生育政策的縱向變化：

2012年：“繼續(xù)穩(wěn)定低生育水平，綜合治理出生人口性別比偏高問題，提高出生人口質(zhì)量。加快實現(xiàn)計劃生育優(yōu)質(zhì)服務(wù)全覆蓋，將免費(fèi)孕前優(yōu)生健康檢查試點(diǎn)范圍擴(kuò)大到60%的縣（市、區(qū)）。提高農(nóng)村部分計劃生育家庭獎勵扶助、特殊扶助標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

2013年：“堅持計劃生育基本國策，適應(yīng)我國人口總量和結(jié)構(gòu)變動趨勢，統(tǒng)籌解決好人口數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)和分布問題，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展?！?/p>

2014年：“堅持計劃生育基本國策不動搖，落實一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個孩子政策?！?/p>

2015年：“推進(jìn)計劃生育服務(wù)管理改革?！?/p>

由歷年對比可以看出，從“全面做好人口和計劃生育工作”到“堅持計劃生育基本國策”落實單獨(dú)兩孩的略顯寬松的政策，至今年的兩會，提出“推進(jìn)計劃生育服務(wù)管理改革”；從“穩(wěn)定低生育水平”到“促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展”，表明了生育政策的松動，不再一味地堅持獨(dú)生子女政策，而是承認(rèn)了老齡化、勞動力不足的事實，并在2014年的報告中提出“落實一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個孩子政策”。而今年提出的“服務(wù)管理”，跟2012年的“綜合治理”相比，更是一個重大進(jìn)步。我們預(yù)測，今年政府工作報告的“改革”提法預(yù)示著計劃生育開啟了“去計劃”過程，將盡快將生育權(quán)從國家統(tǒng)一計劃回歸到家庭自主選擇。這是基于經(jīng)濟(jì)壓力和社會穩(wěn)定的迫切需要。

生育政策放開的迫切性

從現(xiàn)實的急迫性來看，我國多年高速增長的一個關(guān)鍵引擎就是人口紅利，而今，隨著老齡化社會的到來，人口紅利已經(jīng)消失，用工荒已困擾中國勞動力市場多年。據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2014年中國勞動年齡人口連續(xù)第三年下降，65歲以上老年人已占總?cè)丝谑种?。若要在新常態(tài)下保持增長在合理的區(qū)間，人口政策的放松迫在眉睫。另外，生育政策的改變，對社會穩(wěn)定意義重大。獨(dú)生子女制度，導(dǎo)致現(xiàn)在的青年人要面對六位老人，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)太重；而老年人面臨空巢、孤獨(dú)等一系列問題。如果獨(dú)生子女政策延續(xù)下去，我們的社會將凸顯經(jīng)濟(jì)增長乏力、社?；鹇┒醇哟蟆?chuàng)新缺乏活力、家庭教育素質(zhì)下降等諸多矛盾。

而且，生育是有很長的滯后期的，即便現(xiàn)在就改革生育政策，人口結(jié)構(gòu)改變也要一個過程，生育問題不能再拖延了。

生育政策調(diào)整的制度基礎(chǔ)

從理論和制度層面看，十八屆三中全會提出讓市場成為資源配置的決定因素。這說明了中國改革的頂層設(shè)計中，明確了市場經(jīng)濟(jì)的改革方向，而不是只將市場作為手段來使用。這為生育政策的調(diào)整提供了大的制度前提。

現(xiàn)代的市場經(jīng)濟(jì)是以要素的自由流動、等價交換為前提的。勞動力和資本、技術(shù)一樣，都是市場的基本要素。生育政策是勞動力的供給和培養(yǎng)機(jī)制，計劃生育政策是在計劃經(jīng)濟(jì)中配套的政策，無法適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必然要改革原來的集中控制體制而轉(zhuǎn)向個體分散決策。這是實現(xiàn)真正的市場化所必須的制度配套改革。

現(xiàn)在經(jīng)常聽到一種聲音說，不能放開，因為一旦放開，有意愿生孩子的往往是農(nóng)村人，城市人口普遍不愿意生第二胎。其實，從動態(tài)的角度考察，這是一個系統(tǒng)問題。首先，是要不要放開？然后，是怎么放開？放開計劃生育政策，的確在短期內(nèi)可能造成以上局面。但是，那是因為現(xiàn)有的戶籍制度、社會保障、教育、醫(yī)療等等制度綜合作用的結(jié)果。

生育和戶籍是跟人口相關(guān)的兩大政策。相應(yīng)地，2015年政府工作報告中關(guān)于戶籍制度的表述是：“用改革的辦法解決城鎮(zhèn)化難點(diǎn)問題。抓緊實施戶籍制度改革，落實放寬戶口遷移政策。對已在城鎮(zhèn)就業(yè)和居住但尚未落戶的外來人口，以居住證為載體提供相應(yīng)基本公共服務(wù)，取消居住證收費(fèi)?！边@說明勞動力流動也同時在放開。

市場經(jīng)濟(jì)的完善本質(zhì)上是制度創(chuàng)新過程。制度有三個層面：有形制度，如法律和政策；無形制度，如潛規(guī)則、文化等；還有制度的實施。制度有形層面的變遷是可以一蹴而就的，但無形制度是需要一個過程的。而制度變遷的過程也就是各利益集團(tuán)博弈的過程。這個過程首先由個體理性的提升開始，通過互動、博弈而產(chǎn)生新的規(guī)則，通過無數(shù)個微小規(guī)則的創(chuàng)新，最終形成穩(wěn)定的預(yù)期，形成無形制度。在此，新的預(yù)期的形成，需要標(biāo)志性的制度創(chuàng)新。人口政策的變革就是這種創(chuàng)新。

家庭是市場經(jīng)濟(jì)的基本細(xì)胞，是社會最寶貴的要素——勞動力和人力資本的生產(chǎn)單位，這個領(lǐng)域的放開，對形成市場經(jīng)濟(jì)的理性思維和行為特征至關(guān)重要。否則，個體的人總是在一個國家的巨大計劃籠罩之下，難以形成自主規(guī)劃、自我負(fù)責(zé)的底線思維。這種人格不獨(dú)立的結(jié)果，也無從培養(yǎng)出市場經(jīng)濟(jì)所需要的具有創(chuàng)新精神、獨(dú)立自強(qiáng)、平等交易的公民。就像企業(yè)是產(chǎn)品、服務(wù)的提供主體一樣，有什么樣的主體，就有什么樣的發(fā)展模式。很難想象，一個高度抑制、壟斷的經(jīng)濟(jì)體制可以帶來真實的繁榮。若要實現(xiàn)健康的可持續(xù)的增長，制度的創(chuàng)新是關(guān)鍵，而人口生育政策的變革是基礎(chǔ)。既然十八大已經(jīng)明確了市場經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，人口政策的改革是早晚的事。而在現(xiàn)實壓力的高壓下，變革迫在眉睫。

綜上所述，我們認(rèn)為，2015年的生育政策必將有重大變革。目前在局部試點(diǎn)的“單獨(dú)兩孩”政策，即便是在全國鋪開，放開的速度也是太慢了。根據(jù)現(xiàn)實的壓力，應(yīng)該是全面放開兩孩政策，盡快放開生育的控制。然而，這種制度變革的成敗，取決于其他制度的配套，比如社會保障、戶籍制度、教育、醫(yī)療等等。這是綜合的制度變革中的一環(huán)，因此，變革的速度最終決定于推進(jìn)市場在資源配置中起決定作用的決心和落實的進(jìn)度。