反腐敗立法：從地方走向國家

王玄瑋

2014年10月，十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》首次以中央名義提出：“加快推進(jìn)反腐敗國家立法，完善懲治和預(yù)防腐敗體系，堅決遏制和預(yù)防腐敗現(xiàn)象。”在2015年第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，也提出今年重點推進(jìn)反腐敗國家立法。因此，為落實這一任務(wù)，盡快進(jìn)行預(yù)防職務(wù)犯罪方面的立法至關(guān)重要。

反腐敗立法的必要性

推進(jìn)反腐敗國家立法，內(nèi)容包括懲治腐敗的立法和預(yù)防腐敗的立法兩個方面。懲治腐敗方面，近年來國家立法一直在不斷推進(jìn)。2009年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國刑法修正案（七）》，對懲治腐敗作出了兩處調(diào)整：一是將國家工作人員的近親屬或者其他與該國家工作人員關(guān)系密切的人納入到受賄罪的犯罪主體范圍，使得對領(lǐng)導(dǎo)干部“身邊人”的單獨受賄行為進(jìn)行刑事制裁變得有法可依；二是加大巨額財產(chǎn)來源不明罪的處罰力度，將法定最高刑從五年提高至十年。

2014年10月，刑法修正案（九）草案提請全國人大常委會審議。這次修正案草案對加大懲治腐敗力度又作出三點調(diào)整：一是擬修改貪污受賄犯罪的定罪量刑標(biāo)準(zhǔn)。草案建議刪去對貪污受賄犯罪規(guī)定的具體數(shù)額，原則規(guī)定數(shù)額較大或者情節(jié)較重、數(shù)額巨大或者情節(jié)嚴(yán)重、數(shù)額特別巨大或者情節(jié)特別嚴(yán)重三種情況，相應(yīng)規(guī)定三檔刑罰，并對數(shù)額特別巨大，并使國家和人民利益遭受特別重大損失的，保留適用死刑。二是擬加大對行賄犯罪的處罰力度，包括：完善行賄犯罪財產(chǎn)刑規(guī)定，使犯罪分子在受到人身處罰的同時，在經(jīng)濟(jì)上也得不到好處；進(jìn)一步嚴(yán)格對行賄罪從寬處罰的條件。三是進(jìn)一步嚴(yán)密懲治行賄犯罪的法網(wǎng)。擬增加規(guī)定為利用國家工作人員的影響力謀取不正當(dāng)利益，向其近親屬等關(guān)系密切人員行賄的犯罪。

但在預(yù)防腐敗方面，目前立法工作相對滯后。國家層面沒有任何專門預(yù)防職務(wù)犯罪或預(yù)防腐敗的法律，只有一部分省份出臺過預(yù)防職務(wù)犯罪的地方性法規(guī)。立法上的滯后，顯然不能適應(yīng)反腐敗斗爭形勢發(fā)展的需要。在國家反腐敗戰(zhàn)略格局中，預(yù)防已經(jīng)放在和懲治同等重要甚至更加重要的位置上。職務(wù)犯罪是特殊類型的犯罪，具有主體的特殊性、手段的隱蔽性和后果的嚴(yán)重性等特征，應(yīng)當(dāng)更加注重預(yù)防的作用。畢竟，懲治是事后被動的處置，只是治標(biāo)之舉；預(yù)防是事先主動的防范，才是治本之策。啟蒙思想家孟德斯鳩說過：“一個良好的立法者關(guān)心預(yù)防犯罪多于懲罰犯罪?！毙谭▽W(xué)大師貝卡里亞也指出：“預(yù)防犯罪比懲罰犯罪更高明，這乃是一切優(yōu)秀的立法的主要目的?！睂嵺`證明，只有堅持“打防結(jié)合、標(biāo)本兼治、懲防并舉、注重預(yù)防”的方針，從源頭上遏制職務(wù)違法犯罪的發(fā)生，才是預(yù)防腐敗的根本出路。及時研究出臺預(yù)防職務(wù)犯罪方面的法律，已經(jīng)成為我國全面推進(jìn)依法治國的重要內(nèi)容。

借鑒國外立法經(jīng)驗

從國外、境外的反腐敗實踐來看，一些反腐敗卓有成效的國家和地區(qū)，都針對反腐敗斗爭的特殊性，頒布實施過專門的預(yù)防腐敗立法，取得了良好的效果。各國和國際組織預(yù)防腐敗犯罪的法律文件，根據(jù)內(nèi)容可以分為四類：一是關(guān)于公職人員或特定人員行為準(zhǔn)則的法律文件，如美國《政府工作人員道德準(zhǔn)則》、聯(lián)合國《公職人員國際行為準(zhǔn)則》；二是關(guān)于規(guī)范政府行為和政治活動的法律文件，如美國《政府行為準(zhǔn)則法》、澳大利亞《公共利益公開法》；三是關(guān)于金融財務(wù)領(lǐng)域加強(qiáng)監(jiān)管、防范腐敗犯罪的法律文件，如韓國的《實名制法》；四是關(guān)于預(yù)防和打擊腐敗犯罪的法律文件，如新加坡的《預(yù)防腐敗法》、印度的《防止腐敗法》、歐洲理事會的《腐敗刑法公約》等。

在這些法律文件中，規(guī)定了不少剛性預(yù)防措施，堵塞可能產(chǎn)生的漏洞。典型的措施如財產(chǎn)申報、接受禮品限制、兼職限制、勞務(wù)及酬金規(guī)定、政治捐款規(guī)范、政府信息公開、官員投資或經(jīng)商限制等。有些規(guī)定十分細(xì)致，具有很強(qiáng)的操作性。如美國《政府行為準(zhǔn)則法》規(guī)定，公職人員接受價值100美元以上的禮品就必須作出說明，并將禮品上繳。為限制公職人員通過兼職獲得過高和非勞動的報酬，該法規(guī)定公職人員一年內(nèi)的兼職收入不得超過公職年薪收入的30%，一次出席活動、演講、一篇文章所接受的酬金不得多于2000美元。

除了這些針對公職人員的限制性規(guī)定外，各國立法中在運用科技手段預(yù)防腐敗、公眾參與監(jiān)督等方面，都有不少內(nèi)容可供我國借鑒。

總結(jié)地方立法經(jīng)驗

雖然缺乏國家層面的立法，但各地在探索以地方立法推動預(yù)防職務(wù)犯罪方面成效顯著。截至2014年年底，國內(nèi)已經(jīng)有安徽、黑龍江、江西、吉林、寧夏、西藏、新疆、湖北、貴州、江蘇、海南、浙江、甘肅、山西、四川、云南、青海17個省制定了預(yù)防職務(wù)犯罪省級地方性法規(guī)，湖南、廣西等兩省、自治區(qū)通過了關(guān)于加強(qiáng)預(yù)防職務(wù)犯罪工作的決議。另外，無錫、廈門、烏魯木齊、西安、濟(jì)南、武漢、呼和浩特、南京、洛陽、寧波、深圳、鄭州、青島、昆明、貴陽、廣州等省會城市和較大城市也先后進(jìn)行了地方立法。

這些地方立法對預(yù)防職務(wù)犯罪工作的主體、職責(zé)、措施、法律責(zé)任及監(jiān)督保障進(jìn)行了規(guī)范，使得我國部分地方預(yù)防職務(wù)犯罪工作有法可依，為國家立法奠定了良好的基礎(chǔ)。如在預(yù)防職務(wù)犯罪的措施方面，通過梳理各地立法可以總結(jié)出以下有效做法：明確預(yù)防職務(wù)犯罪工作的重點部門、行業(yè)以及重點預(yù)防對象；規(guī)定負(fù)有預(yù)防職務(wù)犯罪職責(zé)的主體應(yīng)當(dāng)采取的預(yù)防措施；確定國家工作人員預(yù)防職務(wù)犯罪的實體義務(wù)和程序義務(wù)；確定承擔(dān)預(yù)防職務(wù)犯罪職能的國家機(jī)關(guān)、預(yù)防機(jī)構(gòu)的職責(zé)及工作程序；規(guī)范預(yù)防職務(wù)犯罪監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能和監(jiān)督形式；實行預(yù)防職務(wù)犯罪工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制并作為年度考核內(nèi)容；重視發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用；開展多種形式的預(yù)防職務(wù)犯罪教育；保護(hù)、獎勵舉報人；重視對負(fù)有預(yù)防職務(wù)犯罪工作職能部門的監(jiān)督檢查；等等。

除了預(yù)防職務(wù)犯罪的地方立法，覆蓋范圍更全面、內(nèi)容更豐富的預(yù)防腐敗立法也已經(jīng)出現(xiàn)。2013年，廣東省汕頭、珠海兩個經(jīng)濟(jì)特區(qū)先后通過了《汕頭經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》和《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)預(yù)防腐敗條例》。這兩部地方性法規(guī)不但在篇幅上大大超過了各地預(yù)防職務(wù)犯罪立法，對如何防止公職人員利益沖突進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，而且在相關(guān)制度建設(shè)上也可圈可點。例如，《汕頭條例》中提出建立行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)、完善政務(wù)信息資源交換共享平臺；《珠海條例》中提出組織開展廉情評估和制度廉潔性評估、建立行賄行為記錄檔案、完善公共聯(lián)合征信系統(tǒng)平臺等措施，都是對各地預(yù)防腐敗常規(guī)措施的創(chuàng)新和發(fā)展。各地地方立法的有益探索和實踐，為國家層面的立法提供了良好的借鑒。

加強(qiáng)預(yù)防立法正當(dāng)其時

2003年第58屆聯(lián)合國大會審議通過的《聯(lián)合國反腐敗公約》是聯(lián)合國歷史上通過的第一個全球性、綜合性的反腐敗法律文件。

我國于2003年在該公約上簽字，2005年10月全國人大常委會全票通過決定批準(zhǔn)加入該公約，從而產(chǎn)生了我國反腐敗國內(nèi)立法與《公約》對接的問題。與《公約》對締約國提出的要求相對照，我國預(yù)防職務(wù)犯罪地方立法在貫徹預(yù)防性反腐敗政策、公共采購和公共財政管理、提高公共行政部門的透明度等方面規(guī)定較多，但在公職人員行為守則、與審判和檢察機(jī)關(guān)有關(guān)的措施、加強(qiáng)社會參與等方面規(guī)定較少，在預(yù)防性反腐敗機(jī)構(gòu)的獨立性、定期對反腐敗相關(guān)法律及措施進(jìn)行評估、如何預(yù)防私營部門的腐敗、預(yù)防洗錢等方面基本未涉及，與《公約》的要求存在一定的差距。其他的內(nèi)容，如腐敗資產(chǎn)的追回、執(zhí)法國際合作等事宜，又并非地方立法能夠規(guī)定。這些問題，需要加強(qiáng)研究，在國家層面立法中予以解決。《公約》特別強(qiáng)調(diào)：各締約國均應(yīng)當(dāng)努力定期評估有關(guān)法律文書和行政措施，以確定其能否有效預(yù)防和打擊腐敗。為了落實公約的國際義務(wù)，我國也應(yīng)當(dāng)盡快完善相關(guān)法律制度，盡早進(jìn)行預(yù)防職務(wù)犯罪方面的立法。

近年來，每年都有全國人大代表提出啟動預(yù)防職務(wù)犯罪國家立法的議案或建議。十八屆四中全會《決定》提出“加快推進(jìn)反腐敗國家立法”，順應(yīng)了社情民意，預(yù)防職務(wù)犯罪立法工作駛?cè)肓丝燔嚨馈?015年2月15日，最高人民檢察院印發(fā)實施《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013—2017年工作規(guī)劃）》，就貫徹落實中央部署、全面深化檢察改革提出六大重點任務(wù)、42項具體任務(wù)。其中明確提出，高檢院要配合中央有關(guān)部門，加快推進(jìn)反腐敗國家立法。

2015年第十二屆全國人民代表大會第三次會議，全國人大常委會委員長張德江在做關(guān)于全國人民代表大會常務(wù)委員會工作的報告中，提出今年重點推進(jìn)反腐敗國家立法，研究修訂行政監(jiān)察法。可以預(yù)見，進(jìn)行反腐敗國家立法已為期不遠(yuǎn)。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com