政府公共警告的法律效力來源

徐信貴

政府公共警告作為國家的社會管理手段必須以法律規(guī)定為實(shí)施依據(jù)。檢視我國現(xiàn)行法律，尚未發(fā)現(xiàn)關(guān)于政府公共警告的專門法律，政府發(fā)布公共警告的法律依據(jù)散見于各層級的規(guī)范性法律文件之中。憲法在我國法律體系中處于最高層級的地位，一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵從憲法的規(guī)定。因此，政府公共警告的運(yùn)行首先不得與憲法相抵觸。我國憲法沒有關(guān)于政府公共警告的直接規(guī)定，其運(yùn)行主要是基于憲法對行政機(jī)關(guān)職能的概括授權(quán)。我國憲法第28條明確了國家維護(hù)社會秩序的基本職能，我國憲法第89條、107條、第118條分別對國務(wù)院、地方人民政府、自治地方人民政府的經(jīng)濟(jì)管理職能及其手段作了原則性的規(guī)定，這些規(guī)定是政府公共警告的憲法性依據(jù)。政府公共警告的直接性法律依據(jù)主要有《突發(fā)事件應(yīng)對法》、《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《傳染病防治法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《食品安全信息公布管理辦法》等。

一、《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的相關(guān)規(guī)定

《突發(fā)事件應(yīng)對法》是我國現(xiàn)行法律中涉及政府公共警告最多一部法律。該法于2007年8月30日獲得通過，其目的是為了預(yù)防和減少突發(fā)事件的發(fā)生，控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的嚴(yán)重社會危害，規(guī)范突發(fā)事件應(yīng)對活動，保護(hù)人民生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全、公共安全、環(huán)境安全和社會秩序?！锻环ㄊ录?yīng)對法》適用范圍十分廣泛，該法第3條規(guī)定：“本法所稱突發(fā)事件，是指突然發(fā)生，造成或者可能造成嚴(yán)重社會危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件”，消費(fèi)安全事件依其性質(zhì)可歸入事故、公共衛(wèi)生事件之范疇，故《突發(fā)事件應(yīng)對法》亦是消費(fèi)安全公共治理之法律依據(jù)。該法第10條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門作出的應(yīng)對突發(fā)事件的決定、命令，應(yīng)當(dāng)及時公布”；第11條規(guī)定：“有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突出事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程序和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。公民、法人和其他組織有義務(wù)參與突發(fā)事件應(yīng)對工作”；第20條規(guī)定，縣級以上地方人民政府有義務(wù)對危險源、危險區(qū)域有進(jìn)行調(diào)查、風(fēng)險評估、登記、監(jiān)控以及按照國家規(guī)定及時向社會公布已登記的危險源、危險區(qū)域。第42條規(guī)定的突發(fā)事件的預(yù)警制度，按照突發(fā)事件發(fā)生的緊急程度、發(fā)展勢態(tài)和可能造成的危害程序?qū)⑼话l(fā)事件預(yù)警劃分四個級別。第44、45條對發(fā)布不同級別警報(bào)，宣布進(jìn)入預(yù)警期后，縣級以上地方各級人民政府應(yīng)采取的措施作為較為明確的規(guī)定?！锻话l(fā)事件應(yīng)對法》第47條對預(yù)警級別調(diào)整和預(yù)警解除等作了規(guī)定，即“發(fā)布突發(fā)事件警報(bào)的人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)事態(tài)的發(fā)展，按照有關(guān)規(guī)定適時調(diào)整預(yù)警級別并重新發(fā)布。有事實(shí)證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險已經(jīng)解除的，發(fā)布警報(bào)的人民政府應(yīng)當(dāng)立即宣布解除警報(bào)，終止預(yù)警期，并解除已經(jīng)采取的有關(guān)措施”。第53、54條還對信息發(fā)布的要求以及虛假信息的禁止作了相關(guān)規(guī)定，即“履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息”。為了防止出現(xiàn)虛假信息，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第54條規(guī)定：“任何單位和個人不得編造、傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置的虛假信息”，第65、68條對編造傳播虛假信息的法律責(zé)任進(jìn)行了明確，即對編造并傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或應(yīng)急處置工作的虛假信息，或者明知是有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應(yīng)急處置工作的虛假信息而進(jìn)行傳播的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)責(zé)令其改正，給予警告；構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。《突發(fā)事件應(yīng)對法》第63條對未履行法定職責(zé)的政府應(yīng)負(fù)法律責(zé)任做了規(guī)定，例如，縣級以上地方各級人民政府及其有關(guān)部門未按規(guī)定采取預(yù)防措施，導(dǎo)致發(fā)生突發(fā)事件，或者未采取必要的防范措施，導(dǎo)致發(fā)生次生、衍生事件的；遲報(bào)、謊報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)有關(guān)突發(fā)事件的信息，或者通報(bào)、報(bào)送、公布虛假信息，造成后果的；未按規(guī)定及時發(fā)布突發(fā)事件警報(bào)、采取預(yù)警期的措施，導(dǎo)致?lián)p害發(fā)生的，上級行政機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)可根據(jù)情節(jié)對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。第66條規(guī)定了在突發(fā)事件應(yīng)對過程中，單位和個人的配合義務(wù)，對于不服從有關(guān)人民政府及其部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機(jī)關(guān)依法給予處罰。

二、《食品安全法》及其《實(shí)施細(xì)則》中的相關(guān)規(guī)定

為填補(bǔ)“三鹿奶粉事件”引出的食品安全監(jiān)管的漏洞，維護(hù)食品安全，全國人大常委會于2009年2月28日通過了新《食品安全法》，該法已于2009年6月1日開始實(shí)施。新《食品安全法》對與食品安全的相關(guān)問題作了較為全面的規(guī)定，涵蓋了食品安全監(jiān)管的全過程。該法最大的亮點(diǎn)在于“一破一立”，即取消了食品免檢制度，確立了食品安全風(fēng)險監(jiān)測和風(fēng)險評估制度?！妒称钒踩ā芬詫Ｕ碌男问綄κ称钒踩L(fēng)險監(jiān)測和評估進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。該法第11條規(guī)定：“國家建立食品安全風(fēng)險監(jiān)測制度，對食源性疾病、食品污染以及食品中的有害因素進(jìn)行監(jiān)測。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制定、實(shí)施國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測計(jì)劃。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門根據(jù)國家食品安全風(fēng)險監(jiān)測計(jì)劃，結(jié)合本行政區(qū)域的具體情況，組織制定、實(shí)施本行政區(qū)域的食品安全風(fēng)險監(jiān)測方案”；第12條規(guī)定：“國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門獲知有關(guān)食品安全風(fēng)險信息后，應(yīng)當(dāng)立即向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通報(bào)。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門會同有關(guān)部門對信息核實(shí)后，應(yīng)當(dāng)及時調(diào)整食品安全風(fēng)險監(jiān)測計(jì)劃”；第13條規(guī)定：“國家建立食品安全風(fēng)險評估制度，對食品、食品添加濟(jì)中生物性、化學(xué)性和物理性危害進(jìn)行風(fēng)險評估。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)組織食品安全風(fēng)險評估工作，成立由醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等方面的專家組成的食品安全風(fēng)險評估專家委員會進(jìn)行食品安全風(fēng)險評估。對農(nóng)藥、服料、生長調(diào)節(jié)劑、獸藥、飼料和飲料添加劑等的安全性評估，應(yīng)當(dāng)有食品安全風(fēng)險評估專家委員會的專家參加。食品安全風(fēng)險應(yīng)該運(yùn)用科學(xué)方法，根據(jù)食品安全風(fēng)險監(jiān)測信息、科學(xué)數(shù)據(jù)以及其他有關(guān)信息進(jìn)行”；第14條規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門通過食品安全風(fēng)險監(jiān)測或者接到舉報(bào)發(fā)現(xiàn)食品可能存在安全隱患的，應(yīng)當(dāng)立即組織進(jìn)行檢驗(yàn)或食品安全風(fēng)險評估”；第15條規(guī)定：“國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政、質(zhì)量監(jiān)督、工商行政管理和國家食品藥品監(jiān)督管理等有關(guān)部門應(yīng)向國務(wù)院衛(wèi)生行政部門提出食品安全風(fēng)險評估的建議，并提出有關(guān)信息和資料。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)及時向國務(wù)院有關(guān)部門通報(bào)食品安全風(fēng)險評估的結(jié)果”；其中第17條規(guī)定：“國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門，根據(jù)食品安全風(fēng)險評估結(jié)果、食品安全監(jiān)督管理信息，對食品安全狀況進(jìn)行綜合分析。對經(jīng)綜合分析表明可能具有較高程度安全風(fēng)險的食品，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門應(yīng)該及時提出食品安全風(fēng)險警示，并予以公布”。

三、《產(chǎn)品質(zhì)量法》中的相關(guān)規(guī)定

為了加強(qiáng)對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督管理，保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，全國人民代表大會常委會于1993年2月22日通過了《產(chǎn)品質(zhì)量法》。該法設(shè)定了產(chǎn)品生產(chǎn)與銷售的禁止性條款，其中第5條規(guī)定：“禁止偽造或者冒用認(rèn)證標(biāo)志等質(zhì)量標(biāo)志；禁止偽造產(chǎn)品的產(chǎn)地，偽造或者冒用他人的廠名、廠址；禁止在生產(chǎn)銷售的產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好”；第7條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)把提高產(chǎn)品質(zhì)量納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對產(chǎn)品質(zhì)量工作的統(tǒng)籌規(guī)劃和組織領(lǐng)導(dǎo)，引導(dǎo)、督促生產(chǎn)者，銷售者加強(qiáng)產(chǎn)品質(zhì)量管理，提高產(chǎn)品質(zhì)量，組織各有關(guān)部門依法采取措施，制止產(chǎn)品生產(chǎn)、銷售中違反本法規(guī)定的行為，保障本法的施行”；第8條規(guī)定：“國務(wù)院產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管全國產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。縣級以上地方產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督工作。法律對產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督部門另有規(guī)定的，依照有關(guān)法律的規(guī)定執(zhí)行”。

四、《傳染病防治法》中的相關(guān)規(guī)定

為了預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生和流行，保障人體健康和公共衛(wèi)生，我國早在1989年2月就通過了《傳染病防治法》。2003年“非典”危機(jī)暴露了我國傳染病防治工作中的諸多不足，遂于2004年8月28日重新修訂了《傳染病防治法》，并于2004年12月1日開始施行?！秱魅静》乐畏ā芬矊σ咔榈念A(yù)防、報(bào)告、通報(bào)和公布作了規(guī)定。該法第19條規(guī)定：“國家建立傳染病預(yù)警制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢的預(yù)測，及時發(fā)出傳染病預(yù)警，根據(jù)情況予以公布；第20條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定傳染病預(yù)防控制預(yù)案，預(yù)案的內(nèi)容應(yīng)包括傳染病的監(jiān)測、信息收集、分析、報(bào)告、通報(bào)制度；第38規(guī)定：“國家建立傳染病疫情信息公布制度。國務(wù)院衛(wèi)生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門定期公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。傳染病暴發(fā)、流行時，國務(wù)院衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)向社會公布傳染病疫情信息，并可以授權(quán)省、自治區(qū)、直轄市人民政府衛(wèi)生行政部門向社會公布本行政區(qū)域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應(yīng)當(dāng)及時、準(zhǔn)確”。

五、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》中的相關(guān)規(guī)定

1993年10月31日，全國人大常委會通過《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》。該法是我國消費(fèi)者保護(hù)的基本法，對保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序，促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展具有重要作用。世界各國關(guān)于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的法律規(guī)范都是基于消費(fèi)者在消費(fèi)過程中處于弱勢地位這個假設(shè)而制定的。因此，國家具有保護(hù)消費(fèi)者的天然職責(zé)。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第5條規(guī)定：“國家保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益不受侵害。國家采取措施，保障消費(fèi)者依法行使權(quán)利，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益”；第20條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，組織、協(xié)調(diào)、督促有關(guān)行政部門做好保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的工作。各級人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)督，預(yù)防危害消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全行為的發(fā)生，及時制止危害消費(fèi)者人身、財(cái)產(chǎn)安全的行為”。從上述規(guī)定，可以推知各級人民政府如若為預(yù)防危害消費(fèi)者的行為的發(fā)生而采取公布危險信息的方式，符合《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的實(shí)質(zhì)要求和基本宗旨，并不違反法律的規(guī)定。當(dāng)然，消費(fèi)者權(quán)益的維護(hù)不僅需要國家機(jī)關(guān)的努力，還要全社會的共同協(xié)力。我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第6條規(guī)定：“保護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益是全社會的共同責(zé)任。國家鼓勵、支持一切組織和個人對損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為進(jìn)行社會監(jiān)督。大眾傳播媒介應(yīng)當(dāng)做好維護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的宣傳，對損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為進(jìn)行輿論監(jiān)督”。另外，值得的注意的是，我國的消費(fèi)者協(xié)會在維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益中扮演著十分重要的角色。根據(jù)我國《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第31條的規(guī)定可知消費(fèi)者協(xié)會是對商品和服務(wù)進(jìn)行社會監(jiān)督的保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的社會團(tuán)體，在性質(zhì)上屬于非政府組織。然而，消費(fèi)者協(xié)會可以根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)實(shí)施行政管理行為?！断M(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第32條就對消費(fèi)者協(xié)會的七大基本職能做了規(guī)定，其中第七項(xiàng)即規(guī)定了消費(fèi)者協(xié)會有通過大眾傳播媒介對損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為予以揭露、批評的權(quán)力。因此，在《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》的授權(quán)下，消費(fèi)者協(xié)會也成為政府公共警告的實(shí)施主體（授權(quán)性行政主體）。實(shí)際上，消費(fèi)者協(xié)會是消費(fèi)警示的主要發(fā)布者之一。

六、《食品安全信息公布管理辦法》中的相關(guān)規(guī)定

《食品安全信息公布管理辦法》（以下簡稱《辦法》，2010年11月3日公布）是衛(wèi)生部會同農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、工商總局、質(zhì)檢總局、食品藥品監(jiān)管局制定的規(guī)范食品安全信息公布行為的部門規(guī)章。該《辦法》第3條規(guī)定：“食品安全信息公布應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、及時、客觀，維護(hù)消費(fèi)者和食品生產(chǎn)經(jīng)營者的合法權(quán)益”；第7條第（三）項(xiàng)規(guī)定，食品安全風(fēng)險警示信息包括對食品存在或潛在的有毒有害因素進(jìn)行預(yù)警的信息和具有較高程度食品安全風(fēng)險食品的風(fēng)險警示信息兩大類。該《辦法》十分重視專家在食品安全信息公布工作的作用，其中第11條規(guī)定：各相關(guān)部門在公布食品安全信息前，可以組織專家對信息內(nèi)容進(jìn)行研究和分析，提供科學(xué)意見和建議。在公布食品安全信息時，應(yīng)當(dāng)組織專家解釋和澄清食品安全信息中的科學(xué)問題。就信息的發(fā)布權(quán)而言，該《辦法》明確規(guī)定了各相關(guān)部門在食品安全預(yù)警信息發(fā)布工作的職責(zé)與權(quán)限，其中省級衛(wèi)生行政部門負(fù)責(zé)公布影響僅限于本轄區(qū)全部或者部分的食品安全風(fēng)險警示信息；縣級以上食品安全各監(jiān)督管理部門公布食品安全信息，應(yīng)當(dāng)及時通報(bào)各相關(guān)部門，必要時應(yīng)當(dāng)與相關(guān)部門進(jìn)行會商，同時將會商情況報(bào)告當(dāng)?shù)卣Ｈ魏螁挝换蛘邆€人未經(jīng)政府或有關(guān)部門授權(quán)，不得發(fā)布食品安全信息。依照《辦法》負(fù)有食品安全信息報(bào)告、通報(bào)、會商職責(zé)的有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)依法及時報(bào)告、通報(bào)和會商食品安全信息，不得隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)。公布食品安全信息的部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《食品安全法》規(guī)定的職責(zé)對公布的信息承擔(dān)責(zé)任。任何單位或個人違法發(fā)布食品安全信息，應(yīng)當(dāng)立即整改，消除不良影響。

除了上述法律規(guī)定外，我國的《對外貿(mào)易法》、《藥品管理法》、《政府信息公開條例》、《食品安全風(fēng)險監(jiān)測管理規(guī)定》、《食品安全風(fēng)險評估管理規(guī)定》、《食品安全監(jiān)管信息發(fā)布暫行管理辦法》等其它規(guī)范性法律文件也有涉及公共警告的法律規(guī)定。它們同前述法律規(guī)范共同構(gòu)成了我國政府公共警告的法律框架。

本文系重慶市社會科學(xué)規(guī)劃青年項(xiàng)目“政府公共警告法律問題研究”（2012QNFX035）階段性成果。

作者：中共重慶市委黨校法學(xué)教研部副教授

責(zé)任編輯：張 波