完善國有資產(chǎn)管理體制要重規(guī)律講效率

■俞力峰

???管資產(chǎn)是管資本的基礎，缺乏對產(chǎn)業(yè)規(guī)律、行業(yè)特征和財務模型的把握，管資本便會流于形式，有監(jiān)管缺位之憂……

最近，國務院辦公廳印發(fā)了《關于改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的若干意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》作為《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》的配套文件，明確了改革和完善國有資產(chǎn)管理體制的總體要求、基本原則、主要措施，并提出了協(xié)同推進配套改革的相關要求。

通過最近的研究和觀察，筆者認為以下三個方面值得重點關注：

一是明確肯定國有資產(chǎn)管理體制框架。《意見》尊重規(guī)律，尊重事實，肯定現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制大框架，指出：改革開放以來，我國國有資產(chǎn)管理體制改革穩(wěn)步推進，國有資產(chǎn)出資人代表制度基本建立，保值增值責任初步得到落實，國有資產(chǎn)規(guī)模、利潤水平、競爭能力得到較大提升。

集中監(jiān)管是正確選擇。事實上，OECD國有企業(yè)（非金融類）監(jiān)管跨國經(jīng)驗表明，集中模式是發(fā)展趨勢，分散模式效率較差。結構要與功能相適應，“九龍治水”與我國國有企業(yè)的規(guī)模和范圍不適配、難協(xié)調，推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管是提高管理水平和組織效率的客觀要求。

監(jiān)管概念屬性要明確。政府公共管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能要分開，準確講，國資委對國有企業(yè)的監(jiān)管是履行出資人職責，是國有企業(yè)所有權機構對所屬企業(yè)的監(jiān)管；政府行政部門履行的是市場和行業(yè)的監(jiān)管。兩者的范圍和對象截然不同?；煜齼煞N監(jiān)管的本質屬性，難免望文生義，產(chǎn)生既當運動員又當裁判員的誤解、誤判。

二是改革和完善注重問題導向。《意見》重規(guī)律，講效率，指出的問題具有很強的針對性：現(xiàn)行國有資產(chǎn)管理體制中政企不分、政資不分問題依然存在，國有資產(chǎn)監(jiān)管還存在越位、缺位、錯位現(xiàn)象；國有資產(chǎn)監(jiān)督機制不健全，國有資產(chǎn)流失、違紀違法問題在一些領域和企業(yè)比較突出；國有經(jīng)濟布局結構有待進一步優(yōu)化，國有資本配置效率不高等問題亟待解決。

國家所有權的委托代理鏈條較長，明晰權責邊界是避免產(chǎn)生上述問題的主要途徑。國家所有權是政府接受人民（人大）的政治委托，出資人代表機構接受政府的行政委托，這部分委托代理關系受公法調整；出資人機構、企業(yè)和經(jīng)營者所構成的委托代理關系受民商事私法調整。正確處理政府與市場的關系就必須嚴格界定權責邊界，通過“三個歸位”和“兩份清單”規(guī)范政府意志的傳導機制，建立嚴格的“指揮鏈”，隔離少數(shù)官員或部門不正當?shù)挠绊懞透深A沖動，防止國有資產(chǎn)流失。

管資本管資產(chǎn)都要講規(guī)律，講效率。管資產(chǎn)是管資本的基礎，缺乏對產(chǎn)業(yè)規(guī)律、行業(yè)特征和財務模型的把握，管資本便會流于形式，有監(jiān)管缺位之憂。以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管對國資監(jiān)管方式提出了更高的要求，要更加注重整個國有資本的配置效率，更加強調國有資本的布局和動態(tài)調整。以資本為紐帶，以產(chǎn)權為基礎的國有資本布局和運作，能夠更好地適應市場化、現(xiàn)代化、國際化新形勢和經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風險能力。

三是強調穩(wěn)妥有序試點先行。《意見》提出改組組建國有資本投資、運營公司，開展政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作。試點先行、“一企一策”是尊重規(guī)律，也是講效率和避免重大失誤的舉措。

設立國有資本投資、運營公司的目的還有提升國有資本運營效率，提高國有資本回報。兩類公司的功能定位需要通過實踐進一步摸索論證。以戰(zhàn)略性核心業(yè)務控股為主和以財務性持股為主來界定和區(qū)分兩類公司，尚需在試點中加以檢驗。國資委對兩類公司行使出資人職責，進行有限授權，兩類公司對授權范圍內的國有資本履行出資人職責，對所出資企業(yè)行使股東職責，三者權責關系是清晰的，但授權的范圍、方式等要視具體情況而定。目前來看，不少國企行業(yè)和板塊分類復雜，還有不少按企業(yè)法注冊的國企尚未完成公司制改造，組織架構和關聯(lián)交易等眾多問題都需要解決。試點先行，有可復制可推廣的經(jīng)驗，是兩類公司推開的先決條件。

政府直接授權國有資本投資、運營公司履行出資人職責的試點工作，可以考慮先地方后中央，先增量后存量，將該項試點工作同推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中監(jiān)管結合起來，將有條件的黨政機關、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系。