海南紅樹林保護(hù)的法制思考

歐冬良

q

摘 要：紅樹林是一種特殊的森林資源，具有重要的生態(tài)價值，而海南又是我國紅樹林最豐富的地域，破壞較嚴(yán)重，亟需得到保護(hù)。本文首先介紹了海南紅樹林的概況，接著分析了海南現(xiàn)行紅樹林保護(hù)的立法現(xiàn)狀及其不足，存在保護(hù)區(qū)界限不清，多頭管理，保護(hù)意識淡薄等問題，遂提出了建立分區(qū)治理制度，加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)合作，加大宣傳與公眾參與力度的對策，以期為海南省紅樹林的保護(hù)提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：海南;紅樹林;保護(hù);法制思考

紅樹林是生長在熱帶、亞熱帶低能海岸潮間帶上部，受周期性潮水浸淹，以紅樹植物為主體的常綠灌木或喬木組成的潮灘濕地木本植物群落[1]。“紅樹”的名稱主要來源于紅樹科植物，由于這些植物多富含丹寧，樹皮韌皮部和木材顯紅褐色而得名。海南四面環(huán)海，海岸線長達(dá)1528公里。因其優(yōu)越的地理優(yōu)勢，為紅樹林的生長提供了良好的場所，目前已成為我國最典型的紅樹林分布區(qū)。然而，隨著國際旅游島建設(shè)的不斷推進(jìn)，一批批旅游、用海項目相繼上馬，沿海紅樹林生存已經(jīng)受到嚴(yán)重的威脅。因此，如何完善法制以保護(hù)海南紅樹林自然資源，成了一個亟待解決的問題。

一、海南紅樹林的概況

我國的紅樹林主要分布在海南、兩廣、福建和臺灣以及香港、澳門等城市。而海南則是我國紅樹林種類最多、分布和保存面積最大的區(qū)域，自北向南主要分布在海口、文昌、澄邁、臨高、儋州、瓊海、東方、昌江、萬寧、陵水、三亞等市縣。目前，我國的紅樹林植物共分16科31種，而海南則占了15科29種，是我國紅樹林最資源最豐富的地區(qū)。近年來，海南通過建立自然保護(hù)區(qū)的形式對相對集中和成片的典型紅樹林進(jìn)行保護(hù)，目前已建成包括東寨港、清瀾在內(nèi)的8處自然保護(hù)區(qū)，總面積達(dá)8271 hm2。全島現(xiàn)有紅樹林面積4300 hm2，約為我國紅樹林總面積的1/3，無論是品種、分布面積，還是生態(tài)條件均居我國首位;而東寨港國家級紅樹林自然保護(hù)區(qū)是我國第一個，也是目前種類最多和最典型的紅樹林自然保護(hù)區(qū)，總面積3300 hm2余，有林面積2000 hm2余，分屬15科25種，1992年被列入《世界濕地名錄》[2]。然而，在過去的一段時間里，由于人們對紅樹林缺乏應(yīng)有的認(rèn)識，大規(guī)模的填海造地、圍墾養(yǎng)殖，使其遭受到了嚴(yán)重的破壞。而今，已經(jīng)對紅樹林價值有所認(rèn)識，部分人卻為了追求經(jīng)濟(jì)利益，在沿海地區(qū)的城市港口大肆進(jìn)行房地產(chǎn)、旅游開發(fā)建設(shè)，導(dǎo)致紅森林面積銳減。

二、海南紅樹林保護(hù)的立法現(xiàn)狀及其不足

（一）立法現(xiàn)狀

海南省早在1998年就對紅樹林的保護(hù)進(jìn)行了專門的立法，頒布了《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》，這是我國第一個有關(guān)紅樹林的省級地方性法規(guī)，也是我國唯一一部針對紅樹林保護(hù)方面的專門立法。該法規(guī)定了政府保護(hù)紅樹林的責(zé)任、禁止事項、違反法律破壞紅樹林的責(zé)任等。該法經(jīng)2004年、2011年兩次修訂，已由最初的19條增加到現(xiàn)今的30條，內(nèi)容得到不斷豐富和細(xì)化，而紅樹林的保護(hù)范圍和力度也不斷擴(kuò)大和加強(qiáng)。該法在1998年立法的基礎(chǔ)上，增加了十余條，對紅樹林的保護(hù)作了進(jìn)一步詳細(xì)的規(guī)定。如：第二條明確了紅樹林的概念及其保護(hù)范圍，第三條進(jìn)一步明確了管理主體及其職責(zé)等。此外，《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》還設(shè)計了相關(guān)的管理制度，如第四條規(guī)定了紅樹林保護(hù)的資金保障制度，明確將紅樹林資源的保護(hù)、建設(shè)和管理經(jīng)費(fèi)納入本級財政預(yù)算，第五條規(guī)定了紅樹林的面積恢復(fù)制度，規(guī)定各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取各種措施扶持紅樹林育種、育苗和造林，恢復(fù)和適當(dāng)擴(kuò)大紅樹林面積，第六條規(guī)定了公眾參與制度，明確了公民、法人和其他組織均有保護(hù)紅樹林資源的義務(wù)，對破壞、侵占紅樹林資源的行為有權(quán)制止或檢舉。這一系列關(guān)于紅樹林管護(hù)的相關(guān)制度，為促進(jìn)海南省紅樹林的保護(hù)提供了強(qiáng)有效的法律依據(jù)。

（二）不足

現(xiàn)行的法律法規(guī)為海南省紅樹林的保護(hù)和建設(shè)，提供了一定的法律依據(jù)，起到了積極有效的作用，但總體而言，海南紅樹林保護(hù)的法律制度還很不健全，有些規(guī)定還略顯模糊，規(guī)定還存在真空地帶。具體而言，不足主要表現(xiàn)在以下方面。

1.保護(hù)區(qū)界限不清

《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》第二條界定了紅樹林資源的保護(hù)范圍，包含紅樹林自然保護(hù)區(qū)等。然而目前為止，保護(hù)區(qū)四至范圍不清、界限不明等問題卻一直懸而未決。有報道稱，三亞亞龍灣青梅紅樹林保護(hù)區(qū)內(nèi)，挖掘地施工地點(diǎn)距離紅樹林最近處不足50米，紅樹林外圍濕地環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞。管理部門現(xiàn)場調(diào)查后指出由于保護(hù)區(qū)所在范圍均為大致的區(qū)域，具體的四至范圍一直沒有明確界定，界限不清楚，因此會給執(zhí)法保護(hù)造成難題，不利于紅樹林資源的保護(hù)。雖然海南省在2008年10月份已完成省級以上保護(hù)區(qū)的劃界立碑，但是紅樹林保護(hù)區(qū)的四至范圍不明、界限不清的問題依然未能得到有效的解決。因此，筆者認(rèn)為保護(hù)區(qū)界限不清是現(xiàn)今紅樹林得不到有效保護(hù)的一個重要因素，應(yīng)當(dāng)予以重視。

2.多頭管理

由于紅樹林處于一個從陸地到海洋過渡的地帶，既有林業(yè)、環(huán)保的屬性，又有海洋、漁業(yè)的屬性。因此，多個部門均有對其進(jìn)行管理的權(quán)利?！逗Ｄ鲜〖t樹林保護(hù)規(guī)定》第三條明確規(guī)定了紅樹林資源由林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)管理，但由于紅樹林位于海陸交界處，有關(guān)的保護(hù)與開發(fā)卻涉及到國土、環(huán)保、海洋、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)、旅游、公安等8個部門，難以協(xié)調(diào)起來。目前，海南省8個紅樹林自然保護(hù)區(qū)中有6個從屬于林業(yè)部門，其余2個分別屬于環(huán)保部門和海洋部門管理，呈現(xiàn)出多頭管理、管理模式不一致的狀況，導(dǎo)致協(xié)調(diào)難度大。如東寨港保護(hù)區(qū)土地權(quán)屬是歸國土局管，樹林歸林業(yè)局，海洋部門同時也有權(quán)利管。由于各單位的管理目標(biāo)和利益不同，容易導(dǎo)致各自為政，難以形成統(tǒng)一高效的管理。因此，容易出現(xiàn)疏于管理、管理不嚴(yán)的情況，而且各部門之間一旦產(chǎn)生利益沖突，紅樹林往往成為犧牲品。

3.保護(hù)意識淡薄

任何自然資源都是既有經(jīng)濟(jì)價值又有生態(tài)價值，兩者兼顧方是現(xiàn)代環(huán)境資源法的基本精神[3]。紅樹林之所以需要予以特別保護(hù)，原因在于其獨(dú)特的生態(tài)功能所來的巨大價值。然而，卻依然遭受著嚴(yán)重的圍墾、砍伐和破壞，除了少數(shù)是因為管理不嚴(yán)，群眾的圍墾養(yǎng)殖等活動破壞外，大量的還要?dú)w于政府的行為。這不能簡單地用法制觀念不強(qiáng)、環(huán)保意識差等原因來解釋。而是其急功近利以及盲目、片面追求局部和短期的經(jīng)濟(jì)利益，使生態(tài)價值讓渡于經(jīng)濟(jì)利益而成為犧牲品。有消息稱，位于海南東南部沿海城市萬寧市石梅灣處中國面積最大的成片野生水椰紅樹林生長地，在經(jīng)過當(dāng)?shù)亓謽I(yè)局批準(zhǔn)后，將被豪華酒店、游艇、停機(jī)坪、購物廣場取代[4]。這種破壞紅樹林的事件的存在，正是企業(yè)片面追求利益的最大化以及政府片面追求政績的具體表現(xiàn)。這種讓渡經(jīng)濟(jì)做出的生態(tài)犧牲，從長遠(yuǎn)的發(fā)展眼光來看，是本末倒置，不可取的。

三、海南省紅樹林的保護(hù)對策

由上可知，目前海南省紅樹林保護(hù)區(qū)界限不清，缺乏有效的綜合管理機(jī)制和可供共同遵循的戰(zhàn)略規(guī)劃及行為準(zhǔn)則，不能充分滿足紅樹林保護(hù)的要求。因此，針對紅樹林保護(hù)而進(jìn)行相應(yīng)制度上的完善勢在必行。在此，提出以下幾條對策。

（一）建立分區(qū)治理制度

紅樹林本身地域分布廣泛，加之人工栽種的流行，使得紅樹林分布更加廣泛，而不同地域的紅樹林，其脆弱程度各不相同，同一紅樹林的各部分之間其功能也是不一樣的。因此，應(yīng)因地制宜，根據(jù)紅樹林各區(qū)域?qū)τ谄渖鷳B(tài)系統(tǒng)平衡維持的作用及其脆弱程度的不同，可以借鑒《深圳市內(nèi)伶仃島—福田國家級自然保護(hù)區(qū)管理規(guī)定》的經(jīng)驗，該規(guī)章第七條規(guī)定，根據(jù)動植物資源和瀕危動植物的分布情況，自然保護(hù)區(qū)劃分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗區(qū)，具體范圍在自然保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃中規(guī)定：核心區(qū)實(shí)行封閉管理，除邊防公務(wù)活動和依照法律、法規(guī)的規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行科研觀測外，禁止任何單位和個人進(jìn)入;緩沖區(qū)內(nèi)，可實(shí)行半封閉管理，經(jīng)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以進(jìn)行非破壞性的科研觀測活動和改善生態(tài)環(huán)境的活動;經(jīng)保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)，可以在實(shí)驗區(qū)進(jìn)行科學(xué)實(shí)驗、教學(xué)實(shí)習(xí)和參觀、旅游等科普教育活動[5]。同時，實(shí)驗區(qū)內(nèi)開展的參觀、旅游活動應(yīng)當(dāng)合理、有序且適度，任何污染和破壞行為都應(yīng)被禁止。對于紅樹林保護(hù)區(qū)外圍，50米內(nèi)不允許存在建設(shè)、工程施工等影響到紅樹林生長的活動。

（二）加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)合作

《海南省紅樹林保護(hù)規(guī)定》第三條規(guī)定了將紅樹林資源的保護(hù)管理工作交由林業(yè)主管部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，其他各部門按照自己的職責(zé)共同做好紅樹林資源的保護(hù)管理工作。因此，紅樹林資源的管理可以理解為以林業(yè)主管部門為主導(dǎo)的多部門聯(lián)合管理機(jī)制。這就要求各部門之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、相互合作。在遇有重大利益沖突的問題時，由有關(guān)部門出具方案交林業(yè)主管部門審核決定。林業(yè)主管部門不能決定的，向地方人大及其常委申請，參照其意見進(jìn)行處理。在具體的事項中，紅樹林相關(guān)管理部門對紅樹林、地的開發(fā)與利用上有監(jiān)督權(quán)，在其進(jìn)行不當(dāng)利用或有違法行為時可直接提出異議要求改正。這樣，各管理機(jī)關(guān)明確對紅樹林保護(hù)區(qū)各方面的管理權(quán)限，各管理部門明確對轄下紅樹林的權(quán)力范圍。才能形成有效的管理和監(jiān)督體制，促進(jìn)部門間的協(xié)調(diào)合作，使紅樹林資源得以有效的保護(hù)起來。

（三）加大宣傳與公眾參與力度

紅樹林的保護(hù)不僅需要地方政府的管理和經(jīng)濟(jì)投入，也需要當(dāng)?shù)鼐用?、企業(yè)和機(jī)構(gòu)的參與[6]?？梢詫⒓t樹林保護(hù)與管理問題納入到現(xiàn)行市場體系和機(jī)制當(dāng)中去。同時，提高社會對紅樹林保護(hù)區(qū)重要性的認(rèn)識。因此，可實(shí)施生態(tài)旅游與環(huán)境教育相結(jié)合的模式，使人們參與到保護(hù)紅樹林的宣傳中去。如建立紅樹林標(biāo)本館或圖書展覽館，供游客學(xué)習(xí)紅樹林的相關(guān)知識，認(rèn)識保護(hù)紅樹林、保護(hù)環(huán)境的重要性。有數(shù)據(jù)稱，海南最大的國家級紅樹林生態(tài)旅游區(qū)東寨港，自1980年以來接待了20多個國家的考察專家學(xué)者和20多萬游客，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。如此，通過多種形式加大宣傳力度，不僅能為紅樹林自然保護(hù)區(qū)工作營造良好氛圍，而且為紅樹林自然保護(hù)區(qū)有效管理打下良好的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]張喬民，隋淑珍.中國紅樹林濕地資源及其保護(hù)[J].自然資源學(xué)報，2001.16（1）：28.

[2]周祖光.海南紅樹林體系與發(fā)展思路[J].海洋開發(fā)與管理，2004，21（4）：51.

[3]桑景拴.淺議我國濕地管護(hù)立法[J].濕地科學(xué)與管理，2006.2（3）：52.

[4]中奢網(wǎng)，《海南紅樹林遭破壞 反思開發(fā)熱潮下的生態(tài)保護(hù)》http：//ep.chinaluxus.com/Efs/20110706/33658.html.訪問日期：2014年9月3日.

[5]深圳市內(nèi)伶仃島—福田國家級自然保護(hù)區(qū)管理規(guī)定第七條.

[6]李星群，文軍.廣西紅樹林自然保護(hù)區(qū)資源保護(hù)現(xiàn)狀與對策[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2007，32（6）：62.