法官懲戒制度的探討與完善

□董治良

（作者系海南省高級人民法院黨組書記、院長）

判權的審判人員的稱謂，包括從最高法院到基層法院、專門法院的院長、副院長、審委會委員，審判庭庭長、副庭長，審判員和助理審判員。按照有關考證，“審判員”的稱謂最早來自1943年3月的《陜甘寧邊區(qū)司法條例草案》，1948年東北解放區(qū)行政委員會通令各級司法機關一律改稱“人民法院”，舊稱“推事”的法官一律改稱“審判員”。1995年，頒布《法官法》，人民法院的審判人員的“法官”名稱正式使用。

法官作為國家法律制度的活化載體，以專業(yè)素養(yǎng)、職業(yè)操守嚴鑄司法良知，專司適用法律、懲戒犯罪、制裁違規(guī)、保護誠信的中立裁判之職來彰顯公平正義，維護國家安全、社會生產(chǎn)生活秩序的安寧。其維護社會公平正義的職業(yè)要求決定了法官代表國家法治威嚴的社會群體形象。

法官，在我國是對依法行使國家審

一、法官懲戒制度的提起

社會主義法治由于從舊中國不完善的法治廢墟基礎上建立起來，在新中國建設探索中屢經(jīng)曲折，特別是十年“文革”浩劫導致法治體系先天不足。直到2012年，全國人大常委會才宣布基本建成社會主義法律體系。因此，人民法院在“文革”后恢復法治建設的初期，面臨著法治人才凋零，法律資源不足，司法保障嚴重缺位，市場經(jīng)濟的負面影響滲透，知法、懂法、守法、尊法、護法的司法環(huán)境營造尚需時日的嚴峻局面，導致司法腐敗屢屢出現(xiàn)，裁判不公禁而不絕，嚴重損害了法治權威和法官群體的正面形象。

鑒于此，黨的十八大和十八屆三中、四中全會《決定》指出了通過司法體制改革革除上述弊端，重塑司法權威，以善法良治提升治理體系和治理能力現(xiàn)代化的途徑。海南作為中央確定的第一批七個試點省份之一，按照中央政法委批準的《海南省司法體制改革試點方案》和海南省委批準的《海南省司法體制改革試點工作推進方案》要求，海南省高院結合省情院情，率先完成了全省三級法院的法官遴選，于今年3月1日起全面落實了司法責任制，7月1日起實現(xiàn)了三級法院財物的省級統(tǒng)管。

正如最高人民法院院長周強肯定的，海南在司法改革試點中有多項創(chuàng)新：一是在落實司法責任制后建立了為保持不同主審法官、不同合議庭、不同法院司法尺度基本統(tǒng)一的“類案參考制度”；二是建立了為確保主審法官對承辦案件質量終身負責的案件“二維碼”識別制度；三是結合立案改革、涉訴信訪司法化改革，建立了防止法官受到業(yè)外干擾的訴訟誠信承諾制度；四是制定了除行政、事業(yè)人員之外的法官和司法輔助人員的職責清單，于今年7月1日起正式實施；五是停止了行政化色彩濃重的三級法院“大接訪”做法，正在研究建立律師申訴代理制度；六是院庭長回歸審判一線等有效改革措施。今年以來，收案增加25%，法官員額減少28%。在此情況下，全省三級法院做到了收結案均衡，質效提升。入額法官工作責任心大大增強，司法為民措施落實到位，隊伍基本穩(wěn)定無雜音，改革試點成效初顯，初步實現(xiàn)了司法體制改革試點的預期目的。

隨著司法體制改革試點的深入推進，盡管省高院未雨綢繆，堅持了立案即給各方當事人發(fā)放廉政監(jiān)督卡,案結后寄回承辦法院監(jiān)察局，自覺接受訴訟各方當事人對承辦案件合議庭、主審法官的監(jiān)督的有效做法；堅持了聘請社會各界知名人士為廉政監(jiān)督員的制度，完善了法院紀檢監(jiān)察處理對法官投訴的澄清查處機制；修改出臺了審判流程廉政風險防控措施清單、審判流程信息化管理軟件；頒布了法官業(yè)績評價體系；組建了法官業(yè)績考評委員會；對可能出現(xiàn)的“六難三案”（門難進、臉難看、事難辦、立案難、打官司難、執(zhí)行難，人情案、關系案、金錢案）頑癥預作防范，但仍未打消社會各界，特別是訴訟當事人對法官可能出現(xiàn)專斷濫權，導致司法腐敗的擔憂，從而把法官懲戒制度的制定提前推上了司法體制改革的前臺。

二、法官懲戒制度的內涵

（一）懲戒制度的定位

懲戒是指懲治過錯，警戒未來；制度是要求成員共同遵守，按既定程序辦事的規(guī)程和行為準則。在本文主題規(guī)制下的法官懲戒制度的全意應理解為：對違反法官共同遵守的審判制度、紀律規(guī)程的司法失職行為和瀆職行為，按照既定程序和規(guī)制標準實施懲罰以警戒未來的禁制規(guī)范。其中，失職行為指情節(jié)不嚴重的一般違規(guī)行為，指的是因工作態(tài)度不嚴謹導致判決書出現(xiàn)姓名、日期、涉案標的及利息計算錯誤等被案件質量月季報查出；或漏列當事人；或開庭時接聽手機，儀表不正；或因非法定原因導致一審錯判但未造成重大損失后果等。四種瀆職行為包括：一是指違背法官依法獨立公正審判案件的規(guī)定和良知，接受不當指令或請托，為一方當事人謀取不正當利益，枉法裁判辦理“關系案”的瀆職行為；二是違反審判紀律收受當事人財物，枉法裁判辦理“金錢案”的司法瀆職行為；三是違反審判紀律，枉法裁判為親友關系戶當事人謀取不正當利益，辦理“人情案”的司法瀆職行為；四是法官背棄信仰，做出有害國家安全的司法瀆職行為。

在這里，懲戒的主體是按法定程序建立的體現(xiàn)法官良知和意志的法官懲戒委員會，懲戒的客體是法官的失職、瀆職行為，而不是通常所說的錯案。因為錯案也是因法官的失職、瀆職行為造成的，并且錯案的認定另有標準體系。

需要說明的是，為何懲戒的客體或指向只能是法官的司法失職、瀆職行為而不是所謂的錯案？理由有三：一是從國家憲法、法院《組織法》、《法官法》、三大《訴訟法》的規(guī)定來看，對人民法院、人民法官的履職要求，都是審級獨立、法官獨立的依法獨立公正行使審判權，以保持司法行為端正；二是從黨的十八屆四中全會《決定》和中央、省委批準的司法體制改革試點兩個“方案”的要求看，司法改革的一個重要目的就是去除影響司法公正的地方化干擾和法院內部“審者不判、判者不審”的案件行政化審批，實行人員分類管理，讓審理者裁判，讓裁判者負責，保持法官對案件裁斷的獨立性和中立性；三是國家的審判制度是“四級兩審終審制”，設立審判層級的目的就是讓上一級法院通過法定審判程序糾正下級法院、法官裁判可能出現(xiàn)的錯誤，從而為當事人不服一審判決向上級法院申請救濟提供了有效的途徑，故法律規(guī)定人民法院的上下級設置是監(jiān)督而不是領導關系。而二審改判一審判決結論的不一定就是需要追責懲戒的錯案。

上述說明，錯案追究僅以判決的對錯會使懲戒標準難以把握，其帶來的隨意性將使法官為卸責而喪失中立性，或為減少風險不敢下判以壓促調，或者干脆發(fā)回重審造成司法資源浪費，也增加了當事人的訟累，而法官在履行審判職責時，因對業(yè)外因素的考慮也必將影響實體公正和程序公正。

因此，懲戒的公正性指向不應是以“結果論”的錯案，而應將司法瀆職、失職行為與錯案后果相結合，以矯正對判決結果的過多關注，使懲戒指向定位科學，準確有效。從客觀層面看，法官懲戒制度的建立與其說是重在對法官失職、瀆職行為的懲罰，不如說是通過懲戒預警未來，促使法官加強自律，增強事業(yè)心和責任感，預防失職、瀆職行為的發(fā)生。

（二）懲戒規(guī)程的設定

第一，關于懲戒程序的認定。

一是法官違規(guī)失職行為的發(fā)現(xiàn)。通過月查季報，當事人投訴，廉政監(jiān)督員、監(jiān)察員的明察暗訪，審務辦在審判流程管理中對發(fā)回重審和改判案件，對審判期間的信息化控制過程中發(fā)現(xiàn)的線索，提交法官考評委員會啟動調查程序，交由監(jiān)察局、審務辦、政治部組成調查小組核實證據(jù)，提出處分意見報法官考評委員會研定，由相關部門執(zhí)行。

二是法官瀆職行為的發(fā)現(xiàn)，經(jīng)上述途徑或由紀委、檢察機關轉來，由設在法院監(jiān)察局的法官懲戒委員會辦公室初步核實后立案，調查核實后提出懲戒意見報省法官懲戒委員會研定，交由職能機關執(zhí)行。

三是設立救濟程序，法官對考評委或懲戒辦、懲戒委的結論和處理意見不服的，可以書面或當面申訴申辯，考評委或懲戒辦、懲戒委應召開聽證會聽取申訴申辯，以確保處分和懲罰與過錯相適應，以事實、以理由服人。

第二，關于對錯案的認定。

由于錯案仍是失職和瀆職行為的結果，有必要對其進行嚴格的界定。何謂錯案？一般意義上講，是指主審法官在履職中因四類瀆職行為故意偏袒一方當事人，隱瞞或曲解案件事實和重要證據(jù)，誤導合議庭或審委會作出的錯誤判決，導致訴訟當事人重大損失，損害司法公信的枉法判決和裁定。這里的主觀故意是首要條件，當時是否收受好處或事后得到延期報酬都不影響定性。因此對司法瀆職行為引起的錯案認定，一是是否存在行為故意，二是是否收受財物，三是要對訴訟當事人造成的有形后果予以評估。如果錯判造成重大損失的惡劣后果，即使是一般違規(guī)失職行為也應受到追責。

需要特別強調的是，決不能把被二審改判或發(fā)回重審的一審案件都一概視為錯案，導致對法官的不當追究，違背國家“四級兩審終審”訴訟制度設立的原則。

第三，關于懲戒責任的區(qū)分。

“責”在司法責任制中指的是法官行使審判案件的法定權力，對此省高院已出臺司法責任制職責清單予以列舉明晰。主審法官和主審合議庭對所承辦案件，依法獨立查清事實，確認證據(jù)，公正透明地適用法律作出公正裁判，懲治犯罪、判明是非、示范規(guī)則、彰顯正義、維護誠信，修復了受損的社會秩序就是盡責，所承辦的案件出現(xiàn)瑕疵差錯就是失職，出現(xiàn)故意行為的冤錯就是瀆職失責。失責就要依“權責一致”的原則，按照上述程序進行問責懲戒。

基于“誰違規(guī)失職瀆職誰出錯誰負責”的原則，要把責任落實到人，做到懲戒準確到位，事實服人，就必須結合司法責任制的試點予以明細化。按照最高法院第二巡回法庭庭長胡云騰的觀點，鑒于瀆職和失職行為造成的錯案往往是多因一果，因此還有錯案共同責任的認定問題。就法院而言，獨任制審判造成的錯案責任，由獨任法官全部承擔；如果案經(jīng)審委會討論導致出錯，獨任法官對沒有改變的案件事實和法律適用負責，審委會成員則要對改變的事實認定和法律適用負責。合議庭獨立裁判出錯的，全體成員共同擔責，但主審法官應負較大責任；合議庭成員表示不同意見的不負責任。審委會討論決定出錯的，區(qū)別情況擔責：審委會改變合議庭事實認定和法律適用意見出錯的，由出席的全體委員共同擔責，審委會主持人員負主要責任，持不同意見的免責，合議庭不擔責任；審委會維持合議庭意見出錯的，由合議庭和參會委員共同擔責，但合議庭對事實的認定負主要責任，審委會對法律適用負主要責任，持不同意見的免責；如果合議庭未查清基本事實，主審法官對主要證據(jù)不匯報導致審委會出錯的，合議庭和主審法官負主要責任，與會失察的委員負次要責任。

另外，還要以有無四種瀆職行為和一般違規(guī)的失職行為標準，區(qū)分一審、二審、再審的責任，不能客觀歸責。必須劃清錯判與合議庭成員依職權發(fā)表不同意見的區(qū)別，劃清審委會委員討論案件時正常發(fā)表不同意見的界限。要依據(jù)案件裁判導致的后果，對導致錯案的法官司法行為區(qū)分有無主觀故意，是因能力不足、經(jīng)驗缺失、作風不整等一般違規(guī)失職造成，還是因四種瀆職行為造成。屬于因個人辦案能力、水平有限被改判且無嚴重后果的，以汲取經(jīng)驗教訓，加強培訓學習提高為主；屬于司法作風不嚴謹，違反審判制度的一般失職違規(guī)行為導致后果也不嚴重的，按照法官業(yè)績考核予以行政的、經(jīng)濟的處分；屬于四種瀆職不端行為導致的錯案，不論后果，都應予以嚴厲懲戒。

三、法官懲戒制度的制定

一位學者說過，從制度方法論的視角看，制度是人們用來解決人自身問題的規(guī)則，法官懲戒制度是法院、法官用來解決損害司法公正的法官不端行為的自潔自凈規(guī)則。按照制度的主體性、時間性、空間性要求，一個制度的優(yōu)劣，主要是看能否實現(xiàn)主體目標，取得好的效果。因此，法官懲戒制度的制定要立足于司法改革后入額法官對自身司法行為的規(guī)范要求，這樣制定出來的規(guī)則才是法官們從心底里自覺認同的，由此對失職、瀆職司法行為的懲戒才是有效的。

基于上述，法官懲戒制度制定的前提：一是已經(jīng)實施司法責任制，落實了“誰審理誰裁判，誰裁判誰負責”的審判工作制度，即法官依法享有不受外部干擾和內部行政審批制度制約的獨立裁判權力；為明確權責，制定了法官權責清單。二是建立了法官考評委員會，堅持對進入審判程序的案件進行審判流程節(jié)點控制，對已結案件開展月評查季通報，使對法官失職行為的內部處分具有依據(jù)。三是完善了法官投訴查實澄清機制。四是建立了審判流程廉政風險防控措施體系。五是要建立法官懲戒委員會并制定工作流程。六是依本文第二部分內容制定出懲戒辦法并經(jīng)廣泛征求意見修改完善。七是有懲有保護，還需盡快建立保障法官依法履職非經(jīng)法定機關、法定程序不受追究的履職保障制度。八是有懲有獎，落實司法保障制度，不能讓司改責任制長期空轉。

需要強調的是，司法基于其中立性，法官適用法律審判案件的裁判結果對一方訴訟當事人的社會行為所導致的法律拘束，總會引起敗訴一方甚至訴訟各方的不滿意，如果社會環(huán)境是遵守、敬重規(guī)則的，這種不滿只是通過依法訴訟（含二審和申訴）理性維權。但現(xiàn)實卻與之不符，一些人為謀取自身利益會使出各種手段以影響法官的判斷，獲得有利于自己的裁判結果。少數(shù)法官的腐敗行為更加劇了司法公信的流失。

因此對法官失職、瀆職行為的懲戒是必要的，以保證這支隊伍能以忠誠、廉潔、擔當推進國家法治建設，以自己公正勤奮的履職，實現(xiàn)習總書記要求的“努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”，擁有司法體制改革后的公平正義獲得感。但正如“懲戒”本身的含義所昭示的，懲不是目的，而是為了警戒未來，因而我們說懲戒的目的是通過懲戒增強法官們的制度意識使之形成行為自覺，以保護法官不受和少受懲戒，體現(xiàn)了中央、省委、最高法院和廣大人民群眾對法官的愛護。H