試論新時期如何構建財政審計大格局

張春艷，唐巧仁

（1.山東郯城縣審計局，山東 郯城 276199；2.山東省審計廳，濟南 251100）

財政審計是國家審計的永恒主題，這是由國家審計的性質所決定的。隨著公共財政框架體系的建立，財政審計被賦予新的時代意義，即以審計“免疫系統(tǒng)”功能理論為指導，以促進建立公共財政體系為目標，有效統(tǒng)籌整合審計資源，構建財政審計大格局。要做好財政審計大格局工作，必須在審計思路上有所創(chuàng)新，必須跳出財務收支和部門審計的模式，必須抓大放小，大角度、高起點，正確定位財政審計工作目標。為此審計要有新起點、新思維、新內容，以不斷適應經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，發(fā)揮審計為經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航的作用。

一、財政審計大格局的內涵

（一）財政審計大格局的基本含義

財政審計大格局是審計機關以全部財政資金為內容，以財政管理審計為核心，以政府預算為紐帶，統(tǒng)籌審計資源，有效整合審計計劃，有機結合不同審計類型，從宏觀性、建設性、整體性層次整合審計信息的財政審計工作體系。

通過財政審計大格局，最終要實現(xiàn)審計工作的“四個轉變”：一是從關注一般預算資金向全方位關注財政性資金轉變；二是從財政收入和支出審計并重向以財政支出審計為主轉變；三是從以真實合法性審計為主向真實合法性審計與績效審計并重轉變；四是從側重解決微觀層面的問題向注重研究宏觀層面的問題轉變。

（二）財政審計大格局的特征

財政審計大格局與傳統(tǒng)的財政審計相比，在定位上更為靈活，組織上更為周密，內容上更為全面，主要凸顯以下幾個方面。

1. 審計范圍上面向全部政府性資金。全部政府性資金又稱政府收入，是以政府名義籌集，并由政府來管理和使用的所有收入。政府收支分類改革對政府收支按收入、支出功能、支出經(jīng)濟三大體系進行了分類，使政府的各項收支都能得到清晰的反映，以全部政府性資金為主線開展財政審計與政府收支分類改革的要求是一致的。

2. 審計內容上融合各專業(yè)審計。財政審計大格局主要以財政審計的內容為基礎，還包括對政府固定資產(chǎn)投資項目的審計、其他財政收支審計和專項審計調查。具體包括：預算執(zhí)行審計、財政決算審計、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政審計、轉移支付審計、政府負債審計、土地資金審計、部門預算審計、專項資金審計、財政投資績效審計、重點國有企業(yè)審計、其他財政收支審計及專項審計調查。

3. 審計方式上堅持“六個結合”。在財政審計大格局中，要聯(lián)系實際，努力做到“六個結合”：一是加強專業(yè)審計目標與財政審計目標的結合；二是加強一般部門單位審計與財政預算執(zhí)行審計的結合；三是加強財政財務收支審計和財政績效審計的結合；四是加強經(jīng)濟責任審計與財政審計的結合；五是加強專項審計調查與財政審計的結合；六是加強審計信息化建設與財政審計的結合。

4. 審計資源上實現(xiàn)有效整合。審計機關內部各專業(yè)審計部門有著自己的特性和優(yōu)勢，在財政審計大格局的目標下，各專業(yè)審計都承擔著相應責任，但必須同財政審計緊密結合，充分發(fā)揮審計機關的整體合力，實現(xiàn)審計機關人力、信息等資源的有效整合，提高審計效率。

二、財政審計大格局實踐中存在的現(xiàn)實問題

推行財政審計大格局在提高審計效率、提升審計成果、發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能方面確實起到了積極作用。但從實施情況來看也存在諸多不盡人意的地方，一些突出問題已成為阻礙審計大格局進一步發(fā)展的瓶頸。

（一）審前調查準備不充分，審后總結不重視，審計成果利用有限

部分單位在思想上不夠重視，臨時抱佛腳，將審計人員和審計項目倉促組合在一起，缺乏對審計內容的深入研究，審前準備流于形式，致使審計現(xiàn)場雜亂無序，審計過程毫無章法，審后總結敷衍了事，財政審計大格局的審計效果大打折扣。此外，審計成果的利用局限于審計機關內部，審計整改重罰款輕整頓，致使財政審計年年審，年年問題差不多，存在的問題難于得到整改。

（二）信息資源整合力度不夠，尚未形成一個成熟完善的資料共享平臺

財政審計大格局框架下，審計資源整合的主要途徑是審計資料的共享，減少審計人員的重復勞動，提高審計效率。可是目前審計成員之間交換審計資料的方式比較落后，尚未形成一個快捷的資料共享平臺，資料信息的傳輸不夠流暢，這些嚴重影響審計資源整合的實施效果。

（三）審計人員的業(yè)務素質不適應財政審計大格局的要求

近幾年來，財政體制和管理模式、信息化水平變更速度很快，每一年都會出臺很多相應的新規(guī)章、新軟件、新做法。聯(lián)網(wǎng)審計、管理審計、審計全覆蓋等，都向審計人員提出了新的挑戰(zhàn)，要求審計人員不斷學習，更新知識，以適應日益增長的發(fā)展需要。然而，由于體制改革，壓縮機關編制，縣級審計機關一線審計人員年齡老化等，成為制約審計創(chuàng)新和突破的瓶頸。

三、構建財政審計大格局的思路

（一）關注中央有關宏觀調控政策的落實

大格局財政審計，要認真貫徹“20字”審計工作方針，充分發(fā)揮免疫系統(tǒng)功能作用，緊緊圍繞經(jīng)濟又好又快發(fā)展這個中心，重點關注中央有關宏觀調控政策的落實情況。通過審計，促進經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展，促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉變。

（二）關注健全統(tǒng)一、完整的國家財政

劉家義審計長指出，沒有一個統(tǒng)一完整的國家財政就不會有一個統(tǒng)一完整的國家政權，就不會有一個統(tǒng)一完整的國家機器正常運轉。我們現(xiàn)在的國家財政，嚴格意義上講包括一般預算、資本經(jīng)營預算、債務預算、基金預算。目前真正納入預算的是稅收；債務既沒有進入國家預算，也沒有納入預算管理；外債當中的還債支出進入了預算，但外債收入沒有進入預算；資本經(jīng)營沒有預算；不少基金都沒有納入國家預算；上級財政對下級財政的轉移支付相當一部分進不了地方預算，還有其他方面的一些資金也進不了預算。因此，大格局財政審計要關注健全統(tǒng)一、完整的國家財政。

（三）關注深化財政體制改革

現(xiàn)在的財政體制對我國社會主義公共財政體系的健全完善是一個很大的制約，尤其是制約我國經(jīng)濟的健康發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展。一是各級政府事權與財力的不匹配問題，特別是基層財政困難較大。二是轉移支付制度需要完善。三是主體功能區(qū)的劃分和建設需要加強。在一個國家內部沒有合理的產(chǎn)業(yè)分工就會形成資源的極大浪費，財政體制要按照主體功能區(qū)的要求進行改革、完善。

（四）關注健全完善財政法制

依法治國是我國的基本方略。但目前財政政策的實施、財政體制和財政制度的設計、財政管理的法律依據(jù)等都很不完善，有些法律已經(jīng)不適應形勢的發(fā)展，導致在財政運行中無法可依、有法難依。在大格局財政審計中要關注這些問題，促進財政法制的健全和完善。

（五）關注不斷完善和靈活實施有效的財政政策

在大格局財政審計中，要關注一些地方政府越權開減免稅口子，自定稅收優(yōu)惠政策，先征后返等影響國家宏觀調控政策效果的問題；要在對財稅部門的審計中關注現(xiàn)行財稅政策執(zhí)行過程中存在的問題，促進進一步完善政策；要關注財政政策與貨幣政策的協(xié)調，防范財政風險與金融風險的互相轉化；要在專項資金審計中，關注政策目標的實現(xiàn)情況。

（六）關注財政支出結構和財政資金使用效益

目前，財政支出結構在逐步優(yōu)化，但還不夠，資金使用效益也有待進一步提高。財政的基本職能應當是提供公共產(chǎn)品和服務，大格局財政審計要關注財政支出投向競爭性領域的問題，關注行政運行成本偏高的問題，關注一些法定支出在不同地區(qū)間苦樂不均的問題，促進優(yōu)化財政支出結構，提高財政資金使用效益。

（七）關注地方政府負債與財政風險

財政風險主要體現(xiàn)在財政赤字風險，呆帳、壞帳風險，債務風險。當前地方政府負債的問題比較突出，主要表現(xiàn)是：債務規(guī)模大、缺乏統(tǒng)一管理，債務率、債務依存度和償債率偏高，逾期債務的比例較大，使財政背負許多不該承擔的包袱，甚至超越財政的承受力，引發(fā)財政風險。大格局財政審計的重點是摸清家底，特別是要掌握地方政府融資平臺的實際狀況，推動建立公開規(guī)范的地方政府財政風險控制機制和債務管理制度。

（八）關注預算管理改革

重點關注政府預算與部門預算不一致的問題，預算與決算差異較大的問題，代編預算與“打捆”預算的問題，國庫資金管理與財政專戶管理的問題，隱藏財力性資金的問題，非稅收入征管的問題，國有資本經(jīng)營預算的問題，基金預算管理的問題，結余資金管理的問題，超收收入安排使用的問題，開發(fā)區(qū)財政預算管理的問題等。

四、構建財政審計大格局的措施

（一）通盤考慮，重視審計計劃的制訂

1. 形成年度審計項目計劃“一盤棋”思路。在確定年度審計項目時，審計機關要按照財政審計大格局要求，圍繞全部政府性資金，將所有審計項目納入“一盤棋”通盤考慮；以財政預算執(zhí)行審計為主題、以滿足“兩個報告”內容的需要為目標，合理安排審計項目，形成主次分明，既單獨立項又相互聯(lián)系，統(tǒng)分結合的一個整體。

2. 重視審計實施方案的制訂。隨著財政體制改革的深化，財政審計的內涵和外延都有了相當大的擴展。在時間安排上，應增大審前調查及編制審計實施方案的比重。在充分摸清情況的基礎上，確立財政審計的重點，找準定位，明確方向。應將整個審計任務按財政資金運動環(huán)節(jié)細分，既要有總方案更要有明細方案，各方案之間要力求做到互相對應，確保整個審計實施方案具有指導性和可操作性。審計實施方案應在四個層面上力求突出重點：一是摸清全部政府性資金的分布狀況及總量規(guī)模。二是審計并分析全部政府性資金的主要支出方向。從資金的投向上看政府的行政理念是否先進，資金使用是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策；從支出重點看公共行政管理體制是否完善，政府履行經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等基本職能是否到位。三是檢查評估全部政府性資金的管理現(xiàn)狀。四是分析評價全部政府性資金的變動趨勢。

（二）整合審計資源，挖掘內外潛力

在財政審計大格局條件下，各類審計資源的整合尤為必要。這既包括審計機關內部的審計資源整合、外部的社會審計和內部審計資源的整合，也包括審計信息資源的整合。

1. 在審計力量的整合上，應打破科室界限，重點項目重點突破。審計機關要牢固樹立財政審計大格局的觀念，改變過去各個專業(yè)審計各自為戰(zhàn)、力量分散、過于專業(yè)化的局面，打破處室界限，優(yōu)化組合，集中優(yōu)勢力量，統(tǒng)一組織實施，充分發(fā)揮各專業(yè)處室的優(yōu)勢，形成整體合力，做到重要項目重點突破、資源共享、優(yōu)勢互補。

2. 在人員素質的整合上，挖掘潛力，積極引進人才。審計機關應加強與被審計單位等外界的交流合作，廣泛引進各類專業(yè)人才。不斷加大培訓力度，對現(xiàn)有人員的知識結構進行優(yōu)化，充分挖掘審計人員的潛力。應選派業(yè)務骨干到對口財政、稅收等業(yè)務部門學習，使審計人員在不同的崗位上得到充分鍛煉，不斷提高審計人員的專業(yè)水平和綜合素質，造就一批既具有專業(yè)技能又富有審計經(jīng)驗的復合型人才。

3. 在社會資源的整合上，借用人才，發(fā)揮中介機構作用。由于財政審計的領域涉及到政府管理和事業(yè)發(fā)展的各個方面，為了提高審計質量、防范審計風險，當前應結合審計力量的實際狀況，對部分審計項目實行外聘專業(yè)技術人員參與審計的做法。這樣既可以解決審計資源不足的問題，提高效率，又可以通過傳幫帶培養(yǎng)審計人員的實際工作能力，也為確保審計質量，取得科學、真實、準確的審計證據(jù)奠定基礎。

4. 在信息資源的整合上，構筑審計信息平臺?，F(xiàn)今，被審計單位廣泛使用計算機管理系統(tǒng)及審計機關廣泛使用計算機審計系統(tǒng)的狀況，為審計人員進行信息的搜索、傳遞、處理和反饋提供了有利條件。而信息的完備性、傳導的流暢性，在財政審計大格局的項目管理中具有決定性的意義。構筑審計信息平臺，形成審計信息的共享機制，便于及時交換各種信息，更將有助于財政審計大格局項目的有效推行。

（三）采取有效方法，提高審計質量

財政審計大格局使審計范圍擴大，審計風險增多。審計機關應采取有效措施保證財政審計大格局的成果質量。

1. 要形成定期的業(yè)務討論會議制度。定期的業(yè)務討論會，一方面可以讓各審計小組從其他審計小組的工作成果中得到更多的信息和思路，為自身下一步的工作提供有益的指導；另一方面可以及時檢查各審計小組的工作質量，促使各審計小組合理地安排工作進度，同時，也可以避免重復審計，減少工作量。

2. 加大審理復核力度。財政審計大格局要求質量控制大格局。負責審計質量把關的法規(guī)部門應創(chuàng)造性地開展現(xiàn)場審理復核工作，及時認真復核審計證據(jù)和工作底稿。一方面，財政審計大格局后，審計工作量比原先增多，需要復核的審計業(yè)務文書增加，現(xiàn)場復核不僅可以減輕復核人員以往審計后集中復核所形成的工作壓力，也便于復核人員及時了解實際情況，把好質量關；另一方面，財政審計大格局后，審計內外環(huán)境的變化將帶來新的審計風險點，風險不僅存在于財政資金運動的各個環(huán)節(jié)，還可能存在于幾個環(huán)節(jié)之間，為此，法規(guī)部門應與業(yè)務部門共同研究解決新增的審計風險點。

（四）綜合利用成果，提高審計成效

實施財政審計大格局后，對審計成果的綜合利用及提升顯得尤為重要。在新的歷史條件下，審計報告作為審計成果的主要載體，應立意高、力度強、容量大，具備全局性和宏觀性。

1. 重視審計成果的綜合和反映?！皟蓚€報告”是全面反映財政審計大格局成果的主要載體，審計組應圍繞“兩個報告”的主題思想，把握重要性原則，按照報告主旨要求取舍綜合材料，對不同主題的分項審計報告進行整合和專業(yè)分類，圍繞財政審計的宏觀性、全局性目標，揭示問題，作好審計評價，發(fā)表審計意見，提出審計建議。審計機關應組建專門的寫作班子，對所有的信息內容進行綜合、篩選、精簡、提煉，力爭既全面反映財政審計大格局成果，又突出重點，有較強的針對性。

2. 從體制上、制度上提出建議，達到審計成果的再利用。推進財政審計大格局，將進一步凸顯財政審計的綜合性和宏觀性，這是其他任何單個審計項目所不能實現(xiàn)的。審計人員應提高洞察問題的敏銳性和選擇重點的敏感性，善于從宏觀上對財政審計中發(fā)現(xiàn)的問題和情況進行歸納分析，透過現(xiàn)象挖掘產(chǎn)生問題的根源，從體制、制度和機制等層面提出解決問題的辦法，從而達到預期的審計效果，充分發(fā)揮財政審計的建設性作用。

3. 加強對審計整改落實情況的檢查和反饋，鞏固審計成效。為了突出財政審計大格局成效，審計機關應把對審計整改落實情況的檢查和反饋作為一項重要工作來抓。在審計階段，能整改的問題要求被審計單位立即整改，不能立即整改的問題酌情限期整改；在審計結束后，應定期進行審計回訪，對整改落實情況進行檢查和督促，以提高審計成效；在審計公告時，應將整改落實情況一并進行公告。

[1]董大勝.財政審計大格局思考[J].審計研究，2010，(5).

[2]白日玲.構建財政審計大格局思路和保障措施[J].審計研究，2010，(5).