經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制建設(shè)與發(fā)展

閆峰

一、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制存在的主要問題

（一）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的法制建設(shè)滯后

目前我國還沒有一部全國性的專門的問責(zé)法律法規(guī)，關(guān)于問責(zé)制度僅僅是在其他相關(guān)的法律法規(guī)中稍有提及。由于立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足實(shí)踐的需要，從而致使經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)、利用等方面都不能得到有效的規(guī)范，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制的效能也難以得到充分發(fā)揮。發(fā)現(xiàn)問題后，由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)追究責(zé)任，如何進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定與法律適用往往缺乏操作性較強(qiáng)的規(guī)定。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)主體單一

我國的問責(zé)制主體是同體問責(zé)，實(shí)施審計(jì)問責(zé)制的主體除了審計(jì)部門外，主要是各上級(jí)主管部門。在實(shí)踐中，較多的是紀(jì)檢監(jiān)察和組織人事部門與審計(jì)機(jī)關(guān)的配合，但是人大、民主政黨、公眾和輿論都沒有充分發(fā)揮作用，審計(jì)問責(zé)變得勢(shì)單力薄。缺乏異體問責(zé)是目前政府問責(zé)制實(shí)施中的又一困境，長此以往會(huì)削弱經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制的實(shí)施效果。

（三）審計(jì)問責(zé)對(duì)象和范圍還不夠明確

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的客體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是問責(zé)對(duì)象，即向誰問責(zé)；二是使用范圍，即問責(zé)什么。直接責(zé)任人的責(zé)任比較好確定和追究，而一些違紀(jì)問題明明有直接的責(zé)任人，卻將責(zé)任推向集體決策，責(zé)任就很難界定。在以往問責(zé)實(shí)踐中，問責(zé)的適用范圍過于狹窄，大多是針對(duì)出現(xiàn)“有錯(cuò)責(zé)任”問題時(shí)才進(jìn)行問責(zé)追究，而對(duì)未出現(xiàn)有錯(cuò)責(zé)任問題，例如不作為者和績(jī)效低者卻難以問責(zé)，必然導(dǎo)致審計(jì)問責(zé)實(shí)際效用遞減。

（四）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果未能得到充分運(yùn)用

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)由審計(jì)部門負(fù)責(zé)組織實(shí)施，而審計(jì)結(jié)果問責(zé)和運(yùn)用主要是由組織人事部門和紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)，客觀上造成了審計(jì)過程與利用結(jié)果問責(zé)的分離。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果還沒有成為黨委政府進(jìn)行干部考察和任用的重要參考依據(jù)。“審”、“用”沒有緊密銜接，審計(jì)結(jié)果報(bào)告成單項(xiàng)投入，其運(yùn)用體現(xiàn)不充分，作用有限。

出現(xiàn)這種問題，主要原因?yàn)椋阂皇菍?shí)際中還存在“先任后審”或“先離后審”的現(xiàn)象。使審計(jì)結(jié)果嚴(yán)重滯后，加重了審計(jì)與問責(zé)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與干部考察任用脫節(jié)，起不了監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部廉政勤政的效果。二是相關(guān)部門對(duì)審計(jì)結(jié)果的運(yùn)用重視不夠。審計(jì)本質(zhì)就是一種查責(zé)的過程，在發(fā)現(xiàn)單位責(zé)任人的責(zé)任缺失和違法違紀(jì)問題時(shí)，涉及對(duì)責(zé)任人的處理處罰，審計(jì)往往只有建議權(quán)。審計(jì)機(jī)關(guān)給其他相關(guān)部門提供了審計(jì)結(jié)論及處理意見，但實(shí)際上很多審計(jì)結(jié)果都沒有得到相關(guān)部門有效的運(yùn)用和轉(zhuǎn)化。

二、建立健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制的對(duì)策

（一）推動(dòng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的法制化建設(shè)

問責(zé)法律作為一個(gè)體系，涉及到問責(zé)主體、問責(zé)客體、問責(zé)權(quán)力、問責(zé)管轄、問責(zé)程序和問責(zé)信息披露等一系列事項(xiàng)。按照法律、法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)，既可以為問責(zé)提供法律依據(jù)，又能規(guī)范經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)行為。因此，需要建立一套較完善的審計(jì)問責(zé)法律法規(guī)體系，對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)的主體、客體、程序、信息披露、處理處罰等通過法律法規(guī)進(jìn)一步明確，真正實(shí)現(xiàn)有法可依。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)在法律限度內(nèi)賦予審計(jì)機(jī)關(guān)一定的行政裁量權(quán)來解決責(zé)任認(rèn)定的條件、幅度或范圍等具體的實(shí)際問題。

（二）建立多元化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)主體

應(yīng)該逐步引入更多的異體問責(zé)主體，通過行使立法權(quán)、審查權(quán)、建議權(quán)和否決權(quán)，充分發(fā)揮人大的問責(zé)職能，這將是我國經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)制的一個(gè)關(guān)鍵突破口；還應(yīng)發(fā)揮民主黨派參政議政以及監(jiān)督作用，努力培育民主黨派等問責(zé)主體。這樣，將建立起以審計(jì)機(jī)關(guān)、人大、紀(jì)檢監(jiān)察、司法、組織人事、國資監(jiān)管等多個(gè)部門和民主黨派的聯(lián)合問責(zé)體系。此外，應(yīng)逐步將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果納入公告制度，滿足社會(huì)公眾的知情權(quán)，讓政府和領(lǐng)導(dǎo)干部的行政行為處于公眾監(jiān)督視線內(nèi)，達(dá)到強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督和行政問責(zé)的目的?！蛾兾魇↑h政領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)實(shí)施辦法（試行）》就明確提出試行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果公告制度，選擇事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、有典型意義的審計(jì)結(jié)果向社會(huì)公告。

（三）明確重點(diǎn)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)對(duì)象和范圍

《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)規(guī)定》將被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部所應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任區(qū)分為直接責(zé)任、主管責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，但是在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)實(shí)踐過程中還需要進(jìn)一步明確問責(zé)對(duì)象和范圍，做到問責(zé)規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)化、完善化。針對(duì)審計(jì)實(shí)踐中經(jīng)常遇到的“集體負(fù)責(zé)”現(xiàn)象嚴(yán)重、“個(gè)人負(fù)責(zé)”缺失的情況，必須強(qiáng)調(diào)追究個(gè)人責(zé)任，堅(jiān)持“權(quán)責(zé)一致”、“責(zé)任自負(fù)”，確保所有相關(guān)責(zé)任人都按照各自應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任受到追究。同時(shí)，對(duì)前任責(zé)任與現(xiàn)任責(zé)任的界定不應(yīng)是機(jī)械地進(jìn)行任期時(shí)間上的截?cái)?，而是要根?jù)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的重要程度和延伸性特點(diǎn)來正確界定經(jīng)濟(jì)責(zé)任的歸屬。另外，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)通常關(guān)注的是領(lǐng)導(dǎo)干部的過錯(cuò)或過失，在當(dāng)前積極推進(jìn)績(jī)效審計(jì)的大環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)過程中也應(yīng)關(guān)注績(jī)效責(zé)任。

（四）創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)機(jī)制

1.推行經(jīng)濟(jì)責(zé)任告知制度。對(duì)法律規(guī)定的問責(zé)客體，在其任職初期由組織部門發(fā)放《領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任告知書》，采取書面的形式，向領(lǐng)導(dǎo)干部告知其所應(yīng)承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。使領(lǐng)導(dǎo)干部到職后，在對(duì)所承擔(dān)職責(zé)有整體認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上，及時(shí)了解并掌握所承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

2.建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)鏈。要將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)問責(zé)貫穿于領(lǐng)導(dǎo)干部任職前、任中和離任的全過程，堅(jiān)持任前告知、任中審計(jì)和離任交接相結(jié)合，明確“先審計(jì)，后離任”的原則。紀(jì)檢監(jiān)察部門要把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作與構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系有機(jī)結(jié)合起來，組織人事、國資監(jiān)管部門要把經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)結(jié)果與領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)升降、交流、免職有機(jī)結(jié)合起來，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)成果“一果多用”的功能。對(duì)審計(jì)查出與領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任相關(guān)的問題依法處理和處罰，實(shí)施必要的直接問責(zé)，促進(jìn)落實(shí)財(cái)務(wù)責(zé)任和績(jī)效責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究。

3.嘗試開展聯(lián)合問責(zé)評(píng)議。在界定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況方面，可以充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的集體決策作用，各部門在自身職責(zé)范圍內(nèi)，在審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)審計(jì)情況進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員分別對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部做出評(píng)議，再匯總形成對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的總體評(píng)議。審計(jì)結(jié)果問責(zé)評(píng)議的最終成果主要是由任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)審計(jì)結(jié)果報(bào)告、問責(zé)對(duì)象的專題報(bào)告及整改措施、群眾評(píng)議結(jié)果和領(lǐng)導(dǎo)小組專題會(huì)議問責(zé)評(píng)議記錄等進(jìn)行綜合評(píng)定，并在干部監(jiān)督管理中加以運(yùn)用。

（作者單位：西北大學(xué)公共管理學(xué)院）