政府投資審計(jì)引入中介機(jī)構(gòu)研究

羅晶

一、創(chuàng)新引用中介模式

在我國(guó)，政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)引入中介機(jī)構(gòu)參與有兩種常見(jiàn)的模式：一是審計(jì)項(xiàng)目外包，政府審計(jì)機(jī)關(guān)只對(duì)中介機(jī)構(gòu)跟蹤審計(jì)的結(jié)果進(jìn)行復(fù)核；二是聯(lián)合審計(jì)，即以政府審計(jì)機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，中介機(jī)構(gòu)以其專業(yè)知識(shí)協(xié)助配合的模式進(jìn)行政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)。但就目前而言，因?yàn)槿狈?shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一些政府審計(jì)機(jī)關(guān)不能有效地選擇、運(yùn)用這兩種審計(jì)模式，不僅造成了審計(jì)資源的浪費(fèi)，還使審計(jì)監(jiān)督職能不能充分發(fā)揮，進(jìn)而影響審計(jì)質(zhì)量的控制。為減少?zèng)Q策失誤、降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)從投資建設(shè)項(xiàng)目的金額、重要程度以及審計(jì)要求的時(shí)間期限等方面考慮，委托的范圍要有選擇性、委托的內(nèi)容要有必要性、委托的數(shù)量要有可控性。對(duì)于全國(guó)性的或國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)、關(guān)系民生的項(xiàng)目，不論金額大小，審計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、審計(jì)實(shí)施部門負(fù)責(zé)人以及審計(jì)管理部門負(fù)責(zé)人都應(yīng)由審計(jì)機(jī)關(guān)派出人員擔(dān)任，再根據(jù)實(shí)際情況決定是否組織中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員協(xié)助審計(jì)；對(duì)于行業(yè)性或區(qū)域性的項(xiàng)目，可以由信譽(yù)好、質(zhì)量高且具有相關(guān)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和業(yè)績(jī)的中介機(jī)構(gòu)牽頭，其他中介機(jī)構(gòu)配合，審計(jì)機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)實(shí)施監(jiān)督和考核；而對(duì)于其他項(xiàng)目，各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)可參照本省市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政資金等情況，根據(jù)具體金額劃分項(xiàng)目大小和重要程度，開(kāi)展政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)工作。

二、建立中介機(jī)構(gòu)招標(biāo)準(zhǔn)入、退出機(jī)制

各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)通過(guò)網(wǎng)上發(fā)布信息、公告等方式組織協(xié)調(diào)中介機(jī)構(gòu)參與公開(kāi)招標(biāo)，并由審計(jì)機(jī)關(guān)、財(cái)政局以及建設(shè)局等相關(guān)部門組成的評(píng)審小組對(duì)中介機(jī)構(gòu)是否具有參審資格進(jìn)行嚴(yán)格篩選。入圍的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)必須具有良好的聲譽(yù)、足夠的人力和勝任能力，能夠有效保證審計(jì)質(zhì)量，且政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循“公開(kāi)、公平、公正”的原則，將入圍中介機(jī)構(gòu)的信息至少公告5個(gè)工作日，若有單位、機(jī)關(guān)或群眾檢舉，則將其從入圍名單中剔除，而其他在公告期間內(nèi)未被檢舉的中介機(jī)構(gòu)，則實(shí)施準(zhǔn)入并由政府審計(jì)機(jī)關(guān)將其添加到全省、市統(tǒng)一建立的協(xié)審中介機(jī)構(gòu)備選庫(kù)中進(jìn)行系統(tǒng)管理，根據(jù)項(xiàng)目所需的資質(zhì)等級(jí)要求隨機(jī)調(diào)用。同時(shí)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)建立中介機(jī)構(gòu)退出機(jī)制，與中介機(jī)構(gòu)簽訂含有效期限的服務(wù)協(xié)議，并按年度計(jì)劃對(duì)其實(shí)施動(dòng)態(tài)考核考評(píng)，根據(jù)優(yōu)存劣汰制度按一定比例對(duì)中介機(jī)構(gòu)備選庫(kù)中排名靠后、不能勝任的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行剔除，最后再次通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)重新選擇相應(yīng)數(shù)量的的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)替補(bǔ)入庫(kù)。

三、遵循成本-效益原則，靈活選取中介機(jī)構(gòu)

由于不同規(guī)模、不同性質(zhì)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目具有不同的審計(jì)期限，政府審計(jì)機(jī)關(guān)則應(yīng)根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的重要性和專業(yè)性特點(diǎn)、審計(jì)期限的長(zhǎng)短以及現(xiàn)階段任務(wù)的緊迫性等因素靈活選取中介機(jī)構(gòu)。如審計(jì)部門可以在通過(guò)既有的審計(jì)庫(kù)內(nèi)抽簽決定項(xiàng)目協(xié)審單位的基礎(chǔ)上，逐步采取引入庫(kù)內(nèi)邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、聯(lián)合評(píng)標(biāo)等多樣化的協(xié)審單位選擇方式，以滿足審計(jì)工作的特定要求。同時(shí)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)也應(yīng)根據(jù)投資建設(shè)項(xiàng)目資金來(lái)源的不同，分別在與之相關(guān)的中介機(jī)構(gòu)備選庫(kù)中根據(jù)中介機(jī)構(gòu)報(bào)價(jià)和市場(chǎng)參考價(jià)抽取選用符合條件的中介機(jī)構(gòu)。各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)要避免和減少因地方保護(hù)主義而排斥所屬地域外中介機(jī)構(gòu)的不良現(xiàn)象，對(duì)投資金額較大、涉及范圍廣但本地中介機(jī)構(gòu)缺乏相關(guān)專業(yè)或?qū)徲?jì)經(jīng)驗(yàn)的高要求項(xiàng)目，應(yīng)該主動(dòng)打破地域的局限性，聯(lián)合相鄰省市或全國(guó)范圍內(nèi)優(yōu)秀的中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員實(shí)施審計(jì)，以使審計(jì)監(jiān)督的職能得到充分發(fā)揮。

四、建立責(zé)任追究制度，加大復(fù)核力度，規(guī)范中介機(jī)構(gòu)行為

為提高政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中，中介機(jī)構(gòu)實(shí)施審計(jì)監(jiān)督的水平，政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)通過(guò)建立責(zé)任追究制度，加大復(fù)核力度嚴(yán)格規(guī)范中介機(jī)構(gòu)審計(jì)程序與審計(jì)行為，降低因?qū)徲?jì)理念、工作方法等差異帶來(lái)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

審計(jì)機(jī)關(guān)須建立“誰(shuí)審計(jì)，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任追究和問(wèn)責(zé)制度，減少審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任的轉(zhuǎn)嫁。同時(shí)，應(yīng)對(duì)獨(dú)立外包項(xiàng)目以及與中介機(jī)構(gòu)合作審計(jì)項(xiàng)目的結(jié)果實(shí)行嚴(yán)格復(fù)核，一是審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立檢查，這種形式主要適合于投資金額較少，專業(yè)領(lǐng)域涉及不多的小項(xiàng)目，政府審計(jì)機(jī)關(guān)可憑借其現(xiàn)有的人員配置完成，主要對(duì)工程造價(jià)、設(shè)備、物資和材料采購(gòu)情況等方面進(jìn)行抽查；二是由審計(jì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、審計(jì)實(shí)施部門負(fù)責(zé)人、審計(jì)管理部門負(fù)責(zé)人組成三級(jí)復(fù)核，這種形式主要適合于負(fù)責(zé)人直接參與過(guò)的政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)項(xiàng)目，其對(duì)審計(jì)實(shí)施情況有一定了解，便于復(fù)核工作的開(kāi)展；三是外聘獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行抽查復(fù)核，這種形式主要適合于審計(jì)要求高、涉及范圍廣的大項(xiàng)目，政府審計(jì)資源無(wú)法滿足審計(jì)復(fù)核的需求，通過(guò)聘請(qǐng)與被審計(jì)單位、參審中介機(jī)構(gòu)相獨(dú)立的第三方中介機(jī)構(gòu)，可對(duì)工程質(zhì)量情況、工程造價(jià)情況、投資績(jī)效情況、項(xiàng)目建設(shè)及資金管理情況等方面抽查。

五、改進(jìn)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的單一考核方式，科學(xué)有效地管理審計(jì)工作

政府投資建設(shè)項(xiàng)目涵蓋范圍廣、專業(yè)性強(qiáng)，在實(shí)施審計(jì)時(shí)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)和中介機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)投資建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)科學(xué)地制定審計(jì)計(jì)劃，且審計(jì)計(jì)劃應(yīng)該具有可行性和較強(qiáng)的針對(duì)性，能夠使審計(jì)人員和協(xié)審人員有邏輯、有步驟地完成審計(jì)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)目標(biāo)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)提前派出參審人員進(jìn)駐被審計(jì)單位，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題要及時(shí)向被審計(jì)單位反映并要求其規(guī)范解決，實(shí)現(xiàn)全過(guò)程動(dòng)態(tài)審計(jì)。從事后監(jiān)督向事前參與、事中監(jiān)督、事后控制轉(zhuǎn)變，改善事后監(jiān)督只能挽回小部分損失的現(xiàn)狀。事前參與具體包括投資決策的可行性研究、項(xiàng)目資金來(lái)源以及合同簽訂等；事中監(jiān)督包括對(duì)設(shè)備和物資材料采購(gòu)情況、項(xiàng)目基本建設(shè)程序的履行情況以及有關(guān)政策措施執(zhí)行和規(guī)劃的實(shí)施情況等實(shí)施監(jiān)督；事后控制則主要為竣工決算審計(jì)、工程質(zhì)量審計(jì)、投資績(jī)效審計(jì)等。政府審計(jì)機(jī)關(guān)有必要根據(jù)自己的實(shí)際情況建立并逐步完善一套包括審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)實(shí)施、以及對(duì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通、指導(dǎo)和監(jiān)督的科學(xué)管理方法，。

為降低中介機(jī)構(gòu)逐利性帶來(lái)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)改進(jìn)單一的考核方式，不僅僅局限于中介機(jī)構(gòu)核減被審計(jì)單位工程造價(jià)的金額或比率。如政府審計(jì)機(jī)關(guān)可實(shí)行“雙績(jī)效”考核制度，一方面對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行資金管理、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的考評(píng)；另一方面可將中介機(jī)構(gòu)對(duì)被審計(jì)單位建設(shè)項(xiàng)目的評(píng)價(jià)、在審計(jì)實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、提出的解決方案以及對(duì)跟蹤審計(jì)質(zhì)量控制的建議等納入考核指標(biāo)，結(jié)合現(xiàn)有考核機(jī)制，引入中介機(jī)構(gòu)信用評(píng)估制度，對(duì)中介機(jī)構(gòu)參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的效果進(jìn)行綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。并將“雙績(jī)效”考核結(jié)果公開(kāi)化、透明化，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)力量的共同監(jiān)督。同時(shí)，政府審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的約束力度，對(duì)于違法違規(guī)的中介機(jī)構(gòu)及專業(yè)人員實(shí)行“黑名單”制度，嚴(yán)重違反職業(yè)準(zhǔn)則和相關(guān)法律者終身禁入。

六、建立健全相關(guān)法律法規(guī)，明確審計(jì)機(jī)關(guān)與協(xié)審中介機(jī)構(gòu)的權(quán)利與義務(wù)

為有效落實(shí)審計(jì)工作要求，推進(jìn)具有中國(guó)特色審計(jì)事業(yè)的發(fā)展，各級(jí)政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)加快政府投資建設(shè)項(xiàng)目引入中介機(jī)構(gòu)參與審計(jì)的相關(guān)制度建設(shè)，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，做到審計(jì)工作實(shí)施有法可依，有法可循。同時(shí)，要依照審計(jì)管理的需求進(jìn)行細(xì)分，對(duì)審計(jì)實(shí)施過(guò)程中的不同情況適用不同的法律法規(guī)。

在引入中介機(jī)構(gòu)參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的前期探索階段，中介機(jī)構(gòu)直接與被審計(jì)單位簽訂合同，且相關(guān)審計(jì)費(fèi)用也是由被審計(jì)單位支付，但這樣的做法會(huì)大大增加審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，致使審計(jì)質(zhì)量無(wú)法得到保障。因此，相關(guān)政策規(guī)定中介機(jī)構(gòu)參與政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)須由政府審計(jì)機(jī)關(guān)直接聘請(qǐng)并簽訂委托合同，且合同中應(yīng)包括委托審計(jì)的時(shí)間期限、質(zhì)量要求、違約責(zé)任及其他相關(guān)內(nèi)容，明確雙方的權(quán)利義務(wù)及審計(jì)責(zé)任，做到不缺位、不錯(cuò)位、不越位，盡可能減少因溝通阻礙而導(dǎo)致一方對(duì)另一方的誤解及審計(jì)過(guò)程中涉及處理事項(xiàng)時(shí)相互推諉的現(xiàn)象。同時(shí)，中介機(jī)構(gòu)和專業(yè)人員在參加政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)之前，應(yīng)與政府審計(jì)機(jī)關(guān)簽訂審計(jì)業(yè)務(wù)約定書(shū)，對(duì)其參審態(tài)度、勝任能力及職業(yè)道德等方面作出承諾；在審計(jì)過(guò)程中，應(yīng)嚴(yán)格遵守相關(guān)協(xié)議，恪守職業(yè)準(zhǔn)則，自覺(jué)回避與被審計(jì)單位、建筑單位等部門的直接或間接接觸，克服工作中的隨意性，謹(jǐn)慎、獨(dú)立、認(rèn)真地完成分派的任務(wù)；在審計(jì)結(jié)束時(shí)，中介機(jī)構(gòu)和參審人員應(yīng)及時(shí)整理審計(jì)證據(jù)得出審計(jì)結(jié)論，并將審計(jì)工作底稿歸檔，規(guī)范退出。

七、加快政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)信息化的建設(shè)

為實(shí)現(xiàn)“總體分析、系統(tǒng)研究、發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)、分散核實(shí)、精確定位”的數(shù)字化審計(jì)方式，政府投資建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)應(yīng)加快信息化建設(shè)，整合審計(jì)數(shù)據(jù)，推進(jìn)聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)外審計(jì)資源的共享。構(gòu)架建立政府投資項(xiàng)目審計(jì)管理平臺(tái)，并按照”金審工程“軟件規(guī)范，設(shè)置一整套跟蹤審計(jì)資料模板，設(shè)定嚴(yán)格的人員權(quán)限和審批流程，跟蹤審計(jì)人員可以通過(guò)平臺(tái)對(duì)審計(jì)內(nèi)容、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、意見(jiàn)和建議等現(xiàn)場(chǎng)跟蹤審計(jì)資料及時(shí)進(jìn)行記錄，并實(shí)時(shí)通過(guò)外網(wǎng)上傳，快速實(shí)現(xiàn)與機(jī)關(guān)之間的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)和審批，以及與OA和AO之間的順暢交互。

（作者單位：南京審計(jì)學(xué)院）