自然資源資產(chǎn)審計(jì)的實(shí)踐與思考

路秦洲

一、自然資源資產(chǎn)審計(jì)的實(shí)踐探索

（一）高度重視，精心謀劃。在銅川市政府2014年工作報(bào)告提出要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行“綠色責(zé)任”審計(jì)的要求后，市審計(jì)局積極采取措施，認(rèn)真組織，確保這項(xiàng)工作順利進(jìn)行。一是高度重視。市審計(jì)局黨組及時(shí)專門召開會(huì)議研究，本著“先行先試”的原則，結(jié)合實(shí)際選定銅川市王益區(qū)和新區(qū)管委會(huì)兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)試點(diǎn)；二是精心謀劃。通過閱讀自然資源資產(chǎn)審計(jì)相關(guān)書籍和網(wǎng)上查閱相關(guān)資料等方式，詳細(xì)了解自然資源資產(chǎn)審計(jì)的概念、內(nèi)容、所含指標(biāo)以及相關(guān)的審計(jì)方法。借鑒其中好的經(jīng)驗(yàn)和做法，使這項(xiàng)工作開展做到心中有底。同時(shí)局領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)深入被審計(jì)單位，實(shí)地調(diào)研各區(qū)縣自然資源資產(chǎn)管理情況，通過召開環(huán)保、國(guó)土、水利、農(nóng)林等相關(guān)部門專題座談會(huì)，走訪環(huán)境資源方面的專家、察看現(xiàn)場(chǎng)等方式力求準(zhǔn)確掌握自然資源資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)及管理模式情況，為這項(xiàng)工作開展奠定基礎(chǔ)。

（二）做實(shí)方案，強(qiáng)化實(shí)施。對(duì)確定開展的自然資源資產(chǎn)審計(jì)項(xiàng)目，一是認(rèn)真搞好審前調(diào)查，詳細(xì)編制審計(jì)方案。審計(jì)組對(duì)被審計(jì)單位進(jìn)行常規(guī)審前調(diào)查的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步了解掌握環(huán)保、國(guó)土等相關(guān)部門掌握的數(shù)據(jù)以及涵蓋于自然資源資產(chǎn)相關(guān)制度建設(shè)等，通過認(rèn)真分析自然資源資產(chǎn)審計(jì)所需各類指標(biāo)，結(jié)合銅川市下達(dá)區(qū)縣的資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)等考核指標(biāo)，從中精心選擇18項(xiàng)指標(biāo)作為自然資源資產(chǎn)審計(jì)的載體。在此基礎(chǔ)上做好審計(jì)方案編制，切實(shí)做到審計(jì)方案要充分體現(xiàn)自然資源資產(chǎn)審計(jì)特色和要求；二是以相關(guān)指標(biāo)為切入點(diǎn)，抓好審計(jì)實(shí)施。以領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)耕地面積、林地面積、萬元生產(chǎn)總值能耗等自然資源、礦產(chǎn)資源和環(huán)境保護(hù)等18項(xiàng)指標(biāo)為切入點(diǎn)，通過對(duì)各相關(guān)管理部門填寫的相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)的實(shí)地審計(jì)核查，確保指標(biāo)數(shù)據(jù)來源的真實(shí)、準(zhǔn)確，有上級(jí)業(yè)務(wù)部門的評(píng)估確認(rèn)文件；三是結(jié)合考核指標(biāo)，恰當(dāng)進(jìn)行評(píng)價(jià)。此次審計(jì)以領(lǐng)導(dǎo)干部任職前后耕地面積、林地面積等18項(xiàng)指標(biāo)數(shù)量、質(zhì)量為切入點(diǎn)，結(jié)合銅川市下達(dá)區(qū)縣的相關(guān)考核指標(biāo)任務(wù)，綜合評(píng)估指標(biāo)數(shù)據(jù)優(yōu)劣，全面、客觀、準(zhǔn)確評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源和生態(tài)環(huán)境變化及其本人對(duì)其承擔(dān)責(zé)任。

（三）認(rèn)真總結(jié)，提升成果。通過對(duì)兩個(gè)區(qū)縣開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)探索，一是基本摸清了領(lǐng)導(dǎo)任期前后農(nóng)用地面積、耕地面積等相關(guān)自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)，為恰當(dāng)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)對(duì)自然資源資產(chǎn)管理提供了基礎(chǔ)；二是有效探索了自然資源資產(chǎn)審計(jì)的思路和方法，總結(jié)積累了自然資源資產(chǎn)審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，為下一步開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)提供了借鑒；三是通過提出審計(jì)建議，為各區(qū)縣完善自然資源資產(chǎn)登記管理，探索編制自然資源資產(chǎn)負(fù)債表，逐步建立自然資產(chǎn)資源節(jié)約利用保護(hù)制度提供助力；四是增強(qiáng)了領(lǐng)導(dǎo)干部的“綠色責(zé)任”意識(shí)，促使領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)科學(xué)合理地開發(fā)利用自然資產(chǎn)資源，加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)。

二、自然資源資產(chǎn)審計(jì)存在的主要問題

（一）缺乏統(tǒng)一的操作指南。由于自然資源資產(chǎn)審計(jì)是新事物，現(xiàn)在正處在探索階段，缺乏統(tǒng)一的操作指南，自然資源資產(chǎn)審計(jì)具體審計(jì)什么，具體包含哪些指標(biāo)，這些指標(biāo)數(shù)據(jù)如何提取，如何利用和進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，目前還沒有一個(gè)行業(yè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范操作指南，審計(jì)人員只能在審計(jì)實(shí)踐中憑自己主觀經(jīng)驗(yàn)摸索，這樣就造成審計(jì)內(nèi)容不一致，報(bào)告五花八門。

（二）自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用制度建立滯后。目前，國(guó)家相關(guān)自然資源資產(chǎn)保護(hù)利用制度立法滯后，未建立資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，部分地方也未建立健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度。有些雖然規(guī)定了耕地保護(hù)紅線，但未對(duì)區(qū)縣單位產(chǎn)值耗地量，億元GDP耗地量，土地利用率等作出制度規(guī)定。水資源管理、森林綠化、能源管理等相關(guān)制度也不健全、不完善，部分制度可操作性不強(qiáng)。這些制度的缺失使審計(jì)人員對(duì)區(qū)縣自然資源資產(chǎn)管理好壞評(píng)價(jià)缺乏依據(jù)。

（三）部分指標(biāo)數(shù)據(jù)獲取難。部分區(qū)縣未按規(guī)定對(duì)水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、礦產(chǎn)等自然資源資產(chǎn)存量、消耗等數(shù)據(jù)登記臺(tái)賬和建立數(shù)據(jù)庫(kù)，個(gè)別區(qū)縣只對(duì)現(xiàn)有生產(chǎn)企業(yè)的礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量登記了臺(tái)賬，未對(duì)本地區(qū)所有關(guān)閉、閉坑、及停產(chǎn)礦山和未開發(fā)地的主要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量建立臺(tái)賬，導(dǎo)致主要礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量反映不完整。這些數(shù)據(jù)缺失，嚴(yán)重地降低了領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)審計(jì)的效果。

（四）部分指標(biāo)數(shù)據(jù)不明確具體。由于區(qū)縣的部分GDP能耗、城市污水處理、萬元工業(yè)增加值用水量等指標(biāo)數(shù)據(jù)是市級(jí)部門統(tǒng)一監(jiān)測(cè)管理，但市級(jí)部門監(jiān)測(cè)的這些數(shù)據(jù)不能分解到具體的區(qū)縣，同時(shí)區(qū)縣也未設(shè)立監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行單獨(dú)監(jiān)測(cè)。這些都給審計(jì)人員認(rèn)定相關(guān)區(qū)縣的指標(biāo)數(shù)據(jù)帶來很大的困難。

（五）審計(jì)人員相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)亟待提高。由于自然資源資產(chǎn)審計(jì)的特殊性，涉及大量自然資源資產(chǎn)專業(yè)技術(shù)和非財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)的分析，需要應(yīng)用一些非財(cái)政財(cái)務(wù)審計(jì)的方法，他要求審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)需要多元化，而現(xiàn)有審計(jì)人員受知識(shí)結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)水平限制，對(duì)自然資源、環(huán)境保護(hù)等相關(guān)知識(shí)知之甚少，只能運(yùn)用傳統(tǒng)的審計(jì)思維和方法去審計(jì)，已不能滿足開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)的要求。

三、完善自然資源資產(chǎn)審計(jì)的建議

（一）出臺(tái)自然資源資產(chǎn)審計(jì)操作指南。審計(jì)署應(yīng)盡快研究出臺(tái)自然資源資產(chǎn)審計(jì)操作指南和相關(guān)評(píng)價(jià)體系標(biāo)準(zhǔn)，明確自然資源資產(chǎn)審計(jì)內(nèi)容、所審指標(biāo)以及采用的審計(jì)方法，進(jìn)一步指導(dǎo)自然資源資產(chǎn)審計(jì)操作，規(guī)范自然資源資產(chǎn)審計(jì)評(píng)價(jià)，避免審計(jì)人員在自然資源資產(chǎn)審計(jì)實(shí)踐探索中“走彎路”。

（二）健全完善自然資源資產(chǎn)政策法規(guī)制度。國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理的調(diào)研，不斷完善相關(guān)立法和政策措施，逐步建立和完善自然資源資產(chǎn)相關(guān)管理制度，各區(qū)縣也要結(jié)合本地實(shí)際探索建立健全能源、水、土地節(jié)約集約使用制度。只有完善健全的自然資源資產(chǎn)管理制度，才能使自然資源資產(chǎn)審計(jì)有規(guī)可依，有據(jù)可參。

（三）完善自然資源資產(chǎn)登記管理和監(jiān)測(cè)工作。區(qū)縣應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)自然資源資產(chǎn)登記管理和監(jiān)測(cè)工作，制定完善相關(guān)登記管理和監(jiān)測(cè)制度，逐步建立起覆蓋本地區(qū)范圍的能源、水、土地、森林等自然資源資產(chǎn)數(shù)據(jù)登記臺(tái)賬和數(shù)據(jù)庫(kù)，全面反映本地區(qū)自然資源資產(chǎn)存量現(xiàn)狀和每年的消耗量。只有區(qū)縣相關(guān)自然資源資產(chǎn)指標(biāo)數(shù)據(jù)反映全面、完整、準(zhǔn)確，審計(jì)人員才能對(duì)相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行利用和分析，合理進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出節(jié)約利用自然資源資產(chǎn)的相關(guān)建議。

（四）加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)審計(jì)的探索和研究。將自然資源資產(chǎn)納入領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)是一項(xiàng)全新的舉措，如何量化評(píng)估自然資源資產(chǎn)，審計(jì)機(jī)關(guān)需要建立一整套科學(xué)可行的審計(jì)方法。在目前情況下，一方面積極探索和規(guī)范自然資源資產(chǎn)審計(jì)工作的開展，在實(shí)踐中要不斷創(chuàng)新，突破傳統(tǒng)方法的束縛，積極應(yīng)用新方法，以取得好的效果。另一方面加大自然資源資產(chǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉，不斷將其上升為理論，以更好地指導(dǎo)我們實(shí)踐。

（五）強(qiáng)化自然資源資產(chǎn)審計(jì)知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)。自然資源資產(chǎn)審計(jì)是黨的十八屆三中全會(huì)提出來的，具有較強(qiáng)的專業(yè)性、政策性和廣泛性，所以要組織相關(guān)專家向?qū)徲?jì)人員全面講解社會(huì)學(xué)、環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境管理學(xué)等方面專業(yè)知識(shí)，普及綠色會(huì)計(jì)和綠色GDP核算方面的基礎(chǔ)知識(shí)，并將自然資源資產(chǎn)審計(jì)知識(shí)，列入審計(jì)干部教育培訓(xùn)的內(nèi)容，培養(yǎng)審計(jì)人員的環(huán)境監(jiān)督意識(shí)，為以后較好地全面開展自然資源資產(chǎn)審計(jì)監(jiān)督培養(yǎng)和儲(chǔ)備人才。

（作者系銅川市審計(jì)局局長(zhǎng)）