應對氣候變化，奧巴馬下了大力氣

張業(yè)亮

2月24日，奧巴馬否決了國會送交簽署的授權建設美加輸油管線XL段法案，這是奧巴馬在國會參眾兩院落入共和黨手中后第一次行使否決權，也是他就任總統(tǒng)六年來第三次行使否決權。該段管線是美國最有爭議的能源工程之一，是加拿大“泛加公司”（TransCanada）2012年竣工的石油運輸管道的延伸線，由于它跨越美加邊界，根據美國法律 ，在開工建設之前須向美國國務院申請?！胺杭庸尽庇?008年9月向美國國務院提交了申請，國務院于2012年2月完成初步環(huán)境評估，國家安全評估仍在進行中。共和黨控制的國會參眾兩院今年初分別以62∶36和270∶152的投票通過了授權建設的法案，可奧巴馬在法案送交他簽署的數小時內就予以了否決。奧巴馬進行否決的表面原因是該法案“繞過”對該工程審批的現有程序，“與既定的行政部門程序相沖突”；但深層次的原因則是出于該管線對環(huán)境的影響和減少溫室氣體排放的考慮。

減少溫室氣體排放——奧巴馬最優(yōu)先的政策議程之一

減少溫室氣體排放以應對氣候變化一直是奧巴馬就任總統(tǒng)以來最優(yōu)先的政策議程之一。2008年，奧巴馬在競選期間就曾多次強調能源和氣候變化問題的重要性，并提出了一系列既改善環(huán)境又有助于經濟增長的綠色倡議。就任總統(tǒng)后，奧巴馬在白宮專門設立“能源和氣候變化政策協(xié)調員”和氣候變化問題特使等職務，以加強白宮與聯邦政府其他機構在能源和氣候變化政策上的協(xié)調。在奧巴馬的推動下，美國改變了在國際氣候變化談判上的立場。在2009年哥本哈根召開的聯合國氣候大會上，美國首次對減排的目標作出承諾。2009年6月，美國國會眾議院通過了旨在降低美國溫室氣體排放、減少美國對外國石油依賴的《美國清潔能源安全法案》，使美國在應對氣候變化問題上邁出重要一步。

但奧巴馬的這些舉措遭到了企業(yè)界和保守派的反對。他們指責奧巴馬此舉損害了石油和煤炭產業(yè)、增加了能源成本、不利于美國經濟。2010年中期選舉后，在國會共和黨人、企業(yè)和保守派的阻撓下，奧巴馬提出的關于減少溫室氣體排放的立法計劃擱淺。在這樣的情況下，奧巴馬只好轉而尋求通過行政命令和環(huán)保署的規(guī)則制訂來推進這一議程。

2012年連任后，奧巴馬繼續(xù)把氣候變化議題作為其最優(yōu)先的政策議程之一，將之與移民法改革、實施醫(yī)改法并列。他明確表示將在這一任期中運用總統(tǒng)的行政權全力推進氣候變化議程，“把氣候變化作為他政治遺產的一個關鍵組成部分”。2013年6月，奧巴馬在喬治城大學的演講中，就減少碳排放和應對氣候變化提出了他就任總統(tǒng)以來最為完整的一套方案。2014年，奧巴馬在不同場合宣布了聯邦政府進一步提高對中型和重型卡車的燃油經濟性標準，提出了新的甲烷戰(zhàn)略，并宣布進一步限制霾的計劃。2014年11月，奧巴馬還在出席亞太經合組織領導人非正式會議期間訪問中國，與中國簽署《中美氣候變化聯合聲明》，進一步對美國溫室氣體排放目標作出承諾。在2015年的國情咨文中，奧巴馬再次強調應對氣候變化的重要性，把它作為任期最后兩年能源和環(huán)境政策的重中之重。

目標和主要措施

氣候變化既是一個全球性問題，也是與國內能源結構和消耗密切相關的一個問題。奧巴馬在能源和氣候變化問題上的核心主張是：美國應該減少石油消費，鼓勵能源儲備和提高能源使用效率，發(fā)展低碳能源。就任以來，奧巴馬推行的能源和環(huán)境政策既有應對氣候變化的考慮，也希望借此降低能源消耗，減少消費者用于汽油等能源的消費開支。其主要政策措施包括：

一是大力投資開發(fā)可再生能源資源和清潔能源技術，大規(guī)模改造美國的能源結構，以減少美國對國外石油的依賴，同時創(chuàng)造就業(yè)和減少溫室氣體排放。就任后，奧巴馬表示將在未來十年內投資1500億美元用于開發(fā)再生能源和清潔能源技術。他還要求美國到2012年，10%的電力由替代能源資源中產生；到2025年，進一步增加到25%。2009年1月9日，奧巴馬在喬治·梅森大學發(fā)表講話，希望在未來的三年內使再生能源的生產翻番。連任后，奧巴馬于2013年6月在喬治城大學發(fā)表演講，指示內務部允許2020年前在公共土地上建立10兆瓦的風能和太陽能工程。

二是對發(fā)電廠碳排放和機動車燃油效率制定嚴格的標準，減少溫室氣體排放。發(fā)電廠占美國溫室氣體排放的1/3。美國約一半的火力發(fā)電廠建設于40多年前，到目前為止沒有安裝先進的排污控制設備。2000年，聯邦環(huán)保署首次對發(fā)電廠溫室氣體排放進行限制。奧巴馬執(zhí)政后明確表示，聯邦政府將把火力發(fā)電廠作為減少溫室氣體排放的主要目標。環(huán)保署于2012年制定了對發(fā)電廠碳排放限制的規(guī)定。2013年，環(huán)保署又對新建發(fā)電廠的溫室氣體排放制定和實施了新的規(guī)則，并為天然氣和煤炭發(fā)電廠分別設定標準。根據環(huán)保署已實施的政策，到2020年，美國將關閉72家燃煤發(fā)電廠。

汽車運輸業(yè)是美國溫室氣體排放的又一大來源。2011年，運輸業(yè)占美國溫室氣體排放的28%，僅次于發(fā)電廠排第二位。提高機動車燃油經濟性成為減排的一項重要措施。2009年5月，在奧巴馬的協(xié)調下，相關各方達成一項協(xié)議，同意把加州的汽車排放標準作為藍本，制定了2012年到2016年生產的機動車溫室氣體排放標準。環(huán)保署預計，到2030年，該標準將每年減少相當于3.07億公噸的碳排放，每天減少石油消費180萬桶。2011年，奧巴馬政府又在該標準的基礎上制定了更嚴格的汽車燃油經濟性標準，即比前一個標準再減少一半排放量，適用于2017年和2025年款的汽車和輕型卡車。同年9月，奧巴馬政府制定了第一個2014～2018年款的中型-重型卡車溫室氣體排放的標準，即把此類卡車的燃油效率由9%提高到23%，依照這一標準，到2030年，卡車和載客汽車加起來每年將減少相當于7.25億公噸的排放，是美國目前排放的13%。2014年2月，奧巴馬在馬里蘭州的一次演說中宣布，聯邦政府將于2016年3月再次頒布減少中型和重型卡車的碳排放和燃油消費的標準，新標準將適用2018年后生產的車型。

此外，美國還承諾，到2020年，將在2005年的水平上減少甲烷排放15%（甲烷占美國溫室氣體排放的9%），作為其實現應對氣候變化國際目標的一部分。2014年3月，白宮又公布新的甲烷戰(zhàn)略，表明奧巴馬政府有可能對美國油氣產業(yè)排放實施新的管制措施。

三是推動在氣候變化問題上的國際合作，發(fā)揮全球領導作用。美國是全球溫室氣體排放量最大的國家。美國人口僅占全球人口的3%～4%，排放的二氧化碳卻占全球排放量的25%以上。20世紀70年代，美國在全球環(huán)境問題上曾發(fā)揮積極的帶頭作用。但進入80年代后，美國在全球環(huán)境、特別是全球氣候變暖問題上一直持消極的態(tài)度。克林頓政府時期，迫于國際社會的壓力，美國于1998年11月簽署了《京都議定書》。小布什政府上臺后，美國以中國和印度沒有加入該協(xié)定、強制減排將阻礙美國經濟發(fā)展，以及溫室氣體導致全球氣候變暖的說法沒有科學依據為由，于2001年3月退出《京都議定書》。奧巴馬政府就任后，對美國的能源和氣候變化政策做出重大調整，同時在歐盟和國際社會的壓力下，逐漸改變美國在應對氣候變化上的消極態(tài)度，在減排上做出明確的承諾，還把氣候變化作為與其他國家領導人會晤交談的主要內容。奧巴馬在2015年發(fā)表的國情咨文中稱，美國的領導作用能促進國際社會在應對氣候變化問題上采取行動。

由此可見，奧巴馬能源和環(huán)境政策的目標是，把應對氣候變化作為能源和環(huán)境政策的最優(yōu)先議程和政治遺產之一，通過提高能源的使用效率來減少溫室氣體排放，減少美國對國外的能源依賴，同時期望通過美國減少溫室氣體排放的行動來推動在應對氣候變化問題上的國際合作，發(fā)揮美國的全球領導作用。

轉變的動因

奧巴馬就任以來，應對氣候變化逐漸由美國能源和環(huán)境政策制定的邊緣轉向中心，造成這一變化的原因是什么？

首先，全球氣候變化對美國帶來的挑戰(zhàn)日趨增大。一是氣候變化給美國帶來的災害性天氣增多。根據2013年1月撰寫的“第三次國家氣候評估報告草案”，美國的天氣比過去炎熱、降水更加密集和更沒有規(guī)律，有史以來12個最熱的年份都發(fā)生在過去的15年里；數十年來嚴重的風暴、最嚴重的干旱、一些州最兇險的野火都發(fā)生在過去幾年里，未來還將加劇。二是氣候變化導致的海平面升高和風暴災害威脅美國的海岸。氣候變化將使海平面到2100年上升2～5英尺，對沿海城市造成巨大的威脅和破壞。三是氣溫的上升對人類健康具有不利的影響，對美國經濟和國家安全也將造成不利的影響或帶來直接的威脅。

其次，國際社會要求美國減排的壓力和近期美國碳排放的增大。作為世界上最大的溫室氣體排放國之一，美國負有減排的責任。在哥本哈根世界氣候大會上，美國承諾將在2005年的基礎上，到2020年減少碳排放17%。2014年11月，奧巴馬在《中美氣候變化聯合聲明》中再次承諾，到2025年，美國將在2005年的基礎上減少26%～28%碳排放的目標。要完成這一減排目標，從2005年到2020年，美國需要在年均減少碳排放1.2%的基礎上翻一番，2020年～2025年，年均減排2.3%～2.8%。但近年來隨著美國經濟復蘇步伐加快，美國溫室氣體排放經過前幾年的下降后又開始回升，這給奧巴馬政府遵守到2020年減少溫室氣體排放的國際承諾帶來嚴峻的挑戰(zhàn)。

再次，奧巴馬執(zhí)政以來，天然氣的大規(guī)模開采、聯邦政府對汽車業(yè)的大規(guī)模救援、企業(yè)對替代能源投資的日益濃厚的興趣等因素的出現，也為奧巴馬政府能源和氣候變化政策的制定和實施提供了有利外部條件。

最后，奧巴馬大力推動氣候變化議程還與其個人具有環(huán)保理念和對氣候變化問題高度重視有關。作為一個民主黨自由派，奧巴馬奉行自由主義的能源和環(huán)境理念，主張?zhí)岣吣茉吹氖褂眯识皇菙U大能源生產來減少對國外石油的依賴，實現美國的能源獨立，減少溫室氣體排放。奧巴馬本人十分重視氣候變化問題，他不僅把氣候變化作為和其他國家領導人舉行閉門會談的重要內容之一，而且他還經常與女兒談論全球變暖的影響。他在2015年發(fā)表的國情咨文中稱，“沒有一個挑戰(zhàn)比氣候變化對未來一代帶來更大的威脅了”。對奧巴馬來說，“氣候變化也是他個人的問題”。奧巴馬對國會通過的美加石油管線XL段建設法案的否決與其個人持有的環(huán)保理念是密切相關的。

爭議仍將繼續(xù)

美加石油管線XL段建設之所以成為引發(fā)激烈爭議的政治問題，其根本的原因在于它反映了美國兩種截然不同能源和環(huán)保政策理念，即是通過提高能源的使用效率、發(fā)展清潔能源和可替代能源以取得能源獨立、應對氣候變化、帶動經濟發(fā)展和創(chuàng)造就業(yè)，還是大力開采化石燃料、通過加大能源供給來減少美國對外能源依賴，以促進經濟增長和帶動就業(yè)，否認氣候變化。

在美國，能源和環(huán)境政策制定是一個多方博弈的過程，總統(tǒng)和行政部門、國會、聯邦和地方法院、利益集團、州政府等在這個過程中都發(fā)揮一定的作用。在奧巴馬否決該法案后不久，3月4日，共和黨控制的參議院舉行推翻總統(tǒng)否決的投票，但由于未能到達所需的67票而失敗。參議院共和黨人表示他仍不會罷手，將把美加輸油管線XL建設的提案作為高速公路基礎設施建設的一個附加議案提出。這表明，圍繞該輸油管線的爭議還將繼續(xù)。

（作者為清華大學中美關系研究中心高級研究員）