《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》幾大猜想

《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》幾大猜想

Point

從習(xí)主席聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報，到4月30日中央政治局會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”），歷經(jīng)一年多時間的努力，京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計已趨于完成，各地陸續(xù)召開會議專題學(xué)習(xí)討論了《綱要》的文件精神及重要任務(wù)部署，其落地工作已在穩(wěn)步推進。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略作為一項重大國家戰(zhàn)略一直吸引著各方關(guān)注，基于目前所發(fā)布的相關(guān)信息，可以預(yù)見《綱要》將從頂層設(shè)計、城市定位、協(xié)作機制、產(chǎn)業(yè)布局和交通一體化等方面為京津冀協(xié)同發(fā)展提出具體路徑。

2015年4月30日，中央政治局會議審議通過了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱“《綱要》”），這標志著京津冀協(xié)同發(fā)展的頂層設(shè)計及戰(zhàn)略著力點已逐漸明朗。會議明確了京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略核心，提出要破除體制機制障礙，構(gòu)建京津冀協(xié)同發(fā)展的新體制機制，要在交通一體化、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移等領(lǐng)域率先實現(xiàn)突破，推動要素市場一體化，不斷深化改革，促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，增強資源能源保障能力，統(tǒng)籌社會事業(yè)發(fā)展，打造若干先行先試平臺。

一、將立足戰(zhàn)略核心，進一步明確城市定位

長期以來，作為首都和特大城市，北京的特殊地位以及深受人口過度集聚、交通擁擠、空氣污染、資源緊張等“大城市病”嚴重困擾這一事實決定了“京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略核心即有序紓解北京非首都功能”，這并非單純的中國特色，東京也曾經(jīng)在其區(qū)域一體化的規(guī)劃中推出過類似的戰(zhàn)略。隨著北京非首都功能的紓解，京津冀三地同時也要“調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，走出一條內(nèi)涵集約發(fā)展的新路子，探索出一種人口經(jīng)濟密集地區(qū)優(yōu)化開發(fā)的模式”，最終“促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，形成新增長極”。

早在2014年3月16日，指導(dǎo)中國新型城鎮(zhèn)化道路的綱領(lǐng)性文件——《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》就明確強調(diào)京津冀城市群“要以建設(shè)世界級城市群為目標”，這也是京津冀協(xié)同發(fā)展的根本目標所在，其實質(zhì)就是要以城市群體系的強大輻射能力來帶動整個地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。在經(jīng)濟全球化和區(qū)域一體化發(fā)展的今天，城市群已經(jīng)成為國家參與全球競爭和國際分工的基本地域單元，其內(nèi)部城市間的分工、合作和競爭不僅影響著城市群區(qū)域的競爭力，還影響著國家在世界經(jīng)濟、政治格局中的地位。目前，京津冀、珠三角和長三角作為我國最重要的三個城市群和經(jīng)濟增長極，不到3%的國土面積匯集了18%的全國人口，創(chuàng)造了將近4成的國內(nèi)生產(chǎn)總值，但和世界發(fā)達國家城市群相比，我國城市群無論在數(shù)量還是協(xié)同發(fā)展水平上仍然存在較大差距，其中京津冀城市群發(fā)展失衡問題最為突出。通過京津冀協(xié)同發(fā)展以將其打造成為世界級城市群已然成為未來該區(qū)域發(fā)展必須長期堅持的戰(zhàn)略核心，也成為中國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)之一。

從世界級城市群發(fā)展歷程上來看，明確群內(nèi)核心城市的發(fā)展定位往往是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略落地及制定相應(yīng)政策措施的關(guān)鍵所在?！毒V要》立足于京津冀的發(fā)展實際，重新確定了區(qū)域內(nèi)的城市發(fā)展定位：北京定位為“四個中心”，即政治中心、文化中心、科技創(chuàng)新中心和國際交往中心；天津定位為一個基地、三個區(qū)，即全國先進制造研發(fā)基地、國際航運核心區(qū)、金融創(chuàng)新示范區(qū)和改革開放先行區(qū)；河北定位為四個基地，主要涉及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、商貿(mào)物流、環(huán)保和生態(tài)涵養(yǎng)以及科技成果轉(zhuǎn)化等方面。需要強調(diào)的是，作為一項復(fù)雜的戰(zhàn)略體系，京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略并不是完美的，仍然需要未來區(qū)域發(fā)展的實踐來加以檢驗，這就要求以后必須不斷地總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，不斷地完善這一戰(zhàn)略體系。

二、將加強頂層設(shè)計，破除多重壁壘

從發(fā)達國家城市群的發(fā)展模式上來看，頂層設(shè)計往往成為以構(gòu)建城市群為目標的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的首要環(huán)節(jié)。京津冀協(xié)同發(fā)展作為一項重大國家戰(zhàn)略，隨著《綱要》的推出，其頂層設(shè)計的雛形已經(jīng)基本形成。從長遠來看，頂層設(shè)計并非一朝一夕就能完成的，隨著實踐的不斷演進，觀念也會有所改變，尤其在這個以計算機和互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息化時代。這也就要求國家的頂層規(guī)劃者要有宏觀系統(tǒng)的戰(zhàn)略眼光，不斷地研究京津冀這個復(fù)雜巨系統(tǒng)的演進狀態(tài)，不斷地更新規(guī)劃的觀念并完善相應(yīng)的設(shè)計，以達到統(tǒng)一區(qū)域發(fā)展共識，破除一切阻礙區(qū)域一體化發(fā)展壁壘之目的。

當前京津冀協(xié)同發(fā)展所遇到的問題主要集中在行政區(qū)劃造成的體制障礙、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同造成的整體資源配置效率低下及產(chǎn)業(yè)鏈斷裂、經(jīng)濟二元結(jié)構(gòu)突出、核心城市輻射能力不足、區(qū)域認同感不強、“一畝三分地”意識及本位主義較為明顯，融合意識較為欠缺等方面，這些問題所形成的阻礙發(fā)展的壁壘呈現(xiàn)出了多重性和交叉性的特點。長期以來，由于京津兩大中心的“極化效應(yīng)”，大量資本、人才等優(yōu)質(zhì)要素都源源不斷地涌向京津兩大都市，河北省一直處于發(fā)展的劣勢地位，不僅沒有得到京津的輻射帶動，還因行政區(qū)劃的分割在環(huán)京津周圍形成了一條明顯的“貧困帶”。毫無疑問，京津冀地區(qū)的發(fā)展壁壘現(xiàn)已成為其可持續(xù)發(fā)展的絆腳石，到了不得不破除的地步。

京津協(xié)同發(fā)展問題是一個建立在京津冀城市基礎(chǔ)上并具有區(qū)域性特色的綜合性問題，這些問題已經(jīng)在倒逼該地區(qū)去尋求發(fā)展的突破口?！毒V要》作為京津冀地區(qū)未來發(fā)展的指導(dǎo)性文件，無疑為尋找到這一突破口指明了方向，也就是要從頂層設(shè)計著手，步步為營，逐一攻破該區(qū)域內(nèi)的發(fā)展壁壘。

三、將構(gòu)建協(xié)調(diào)機制，突出合作模式創(chuàng)新

張維迎教授在其著作《博弈與社會》中指出，從人與人互動的角度來看，社會最基本的問題有兩個：第一個是協(xié)調(diào)（coordination）問題，第二個是合作（cooperation）問題。協(xié)調(diào)問題強調(diào)預(yù)期的一致性，其核心是人們?nèi)绾晤A(yù)測他人的行為；合作問題強調(diào)集體理性與個體理性相一致，避開“囚徒困境”。從城市系統(tǒng)學(xué)的角度來看，城市是人類為適應(yīng)環(huán)境創(chuàng)造的最復(fù)雜和最為壯觀的人造系統(tǒng)。作為一個開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)，城市需要不斷地與外界進行物質(zhì)、信息和能量等各種資源的交換，這個過程就如同生命個體與其所在環(huán)境之間進行的營養(yǎng)物質(zhì)攝取和廢物排放的新陳代謝過程一樣，通過對人力、技術(shù)、資源、能源、文化等外界多種要素的消化、吸收、轉(zhuǎn)化、分解，持續(xù)地進行著城市空間形態(tài)、社會形態(tài)和經(jīng)濟形態(tài)等各個方面的重構(gòu)和再造。可見，在城市群這個“社會”里，城市作為“生命個體”與其他城市之間同樣存在協(xié)調(diào)與合作兩大基本難題，能否破解這兩大難題事關(guān)京津冀一體發(fā)展的成敗。

從當前京津冀發(fā)展現(xiàn)狀來看，群內(nèi)各城市的發(fā)展預(yù)期顯然尚未得到統(tǒng)一，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高度重疊就是最好的例證。這說明群內(nèi)各城市之間的協(xié)調(diào)并不是很順暢，尚未建立起有效的協(xié)調(diào)機制。從目前的情況來看，協(xié)調(diào)機制的建立僅寄希望于各城市之間的溝通與交流，顯然是不現(xiàn)實的。因此，為了能協(xié)調(diào)各城市發(fā)展預(yù)期以保證京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃的落地，必須得從頂層設(shè)計著手，建立國家層面的協(xié)調(diào)機制，借助政府和市場的力量，構(gòu)建多重保障措施，統(tǒng)一區(qū)域發(fā)展共識，從國家、區(qū)域及地位三個層次建構(gòu)起可以覆蓋整個區(qū)域的協(xié)調(diào)機制體系。

城市群的“集體理性”就是要形成強大的輻射力，以促進區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。但群內(nèi)各個城市往往難以擺脫“一畝三分田”的思維，其“個體理性”或多或少都使其盡量最大化自身的利益。在全球化的大背景下，城市間的良性競爭與密切合作已經(jīng)成為區(qū)域發(fā)展的常態(tài)，京津冀地區(qū)自然也不例外。京津冀地區(qū)長期困擾于合作問題，這實際上是一個歷史遺留問題，其焦點集中于產(chǎn)業(yè)協(xié)同與合作上。經(jīng)過多年調(diào)整，京津冀地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大的變化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的矛盾已經(jīng)不再那么突出，促進京津冀地區(qū)的全方位和多層次的合作，探索新的合作模式的時機已經(jīng)日趨成熟。京津冀地區(qū)不同于長三角和珠三角，這個區(qū)域長期以來以北京和天津為核心，這種地位上的差距使得三地之間很難建立平等互惠的合作關(guān)系。為此，國務(wù)院專門成立了由副總理張高麗擔任組長的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，其目的之一就是為了給京津冀地區(qū)探索新的合作模式奠定頂層基礎(chǔ)。未來，京津冀地區(qū)的合作必須得從構(gòu)建世界級城市這一戰(zhàn)略目標出發(fā)，要立足于自身實際，借鑒國內(nèi)外的成熟合作模式，敢想敢做，實事求是，加強政府的引導(dǎo)作用，尊重市場規(guī)律，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，不斷地促進區(qū)域內(nèi)各城市間的長期合作機制的建立。

四、將堅持以人為本，加速產(chǎn)業(yè)布局

近幾年，我國經(jīng)濟逐漸進入“新常態(tài)”，結(jié)束了長期高速增長，開始步入增速下降、整體性產(chǎn)能過剩、外貿(mào)拉動受阻的減速調(diào)整期。就京津冀地區(qū)的現(xiàn)狀而言，合理的產(chǎn)業(yè)布局是其協(xié)同發(fā)展的首要任務(wù)，三地要想實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，就必須得首先明確其各自的比較優(yōu)勢，這樣才能做到有的放矢。

具體而言，北京應(yīng)以“四個中心”建設(shè)為導(dǎo)向，主動打造“高精尖”產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，繼續(xù)疏解非首都功能的產(chǎn)業(yè)，逐步實現(xiàn)保留產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級及戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展；要發(fā)揮科技創(chuàng)新中心的作用，深入推進三地的科技交流、科技資源共享、科技企業(yè)孵化器建設(shè)、科技園區(qū)及產(chǎn)業(yè)基地的共建，以中關(guān)村為核心把相關(guān)產(chǎn)業(yè)成果轉(zhuǎn)化到保定、廊坊、唐山和秦皇島等區(qū)域。天津應(yīng)以優(yōu)先發(fā)展先進制造業(yè)和高端服務(wù)業(yè)為主，充分利用自己擁有的港口區(qū)位優(yōu)勢，進一步擴大對外開放，充分發(fā)揮港口的作用，大力發(fā)展口岸經(jīng)濟。在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中，河北要把眼界放開，不要僅局限于自己的“一畝三分地”，要從京津冀協(xié)同發(fā)展這一戰(zhàn)略出發(fā)，科學(xué)地規(guī)劃其未來產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向，不斷提高產(chǎn)業(yè)承接和京津科技成果轉(zhuǎn)化能力，逐步實現(xiàn)原有老舊產(chǎn)業(yè)的淘汰、轉(zhuǎn)型及升級，并協(xié)調(diào)好新進產(chǎn)業(yè)與原有產(chǎn)業(yè)之間的發(fā)展關(guān)系，爭取早日形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)，提升基礎(chǔ)制造業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

在產(chǎn)業(yè)的布局中，必須堅持以人為本，這就意味著未來的京津冀協(xié)同發(fā)展及城市群建設(shè)最終還是要回到為人民幸福而服務(wù)這一根本目的上來。為了更好地生存，我們的祖先在與自然的斗爭中，通過智慧與實踐的力量，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)革命，創(chuàng)造了城市。城市從呱呱墜地并不斷走向成熟，進而成為人類生存和生活的主要空間這一進程實際上也是人類在不斷探索其幸福的過程，人類追求幸福的腳步會一直延續(xù)下去，城市的發(fā)展自然也不會停止。從歷史經(jīng)驗和未來預(yù)見的角度來看，產(chǎn)城人儼然已成為有機的統(tǒng)一體和生命體，其融合式發(fā)展將成為人類幸福的根本之道?；氐骄┙蚣絽f(xié)同發(fā)展的實際，產(chǎn)城人融合式發(fā)展意味著，在落地區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的時候，在探索每個城鎮(zhèn)發(fā)展道路的時候，都要從產(chǎn)業(yè)集聚、城市發(fā)展和人類幸福三個角度去系統(tǒng)地思考，并最終落到具體的實踐中去。

五、將聚焦重點領(lǐng)域，推動交通一體化先行

交通一體化是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的前提和基礎(chǔ)，起到持續(xù)促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的關(guān)鍵作用。事實上，交通運輸網(wǎng)絡(luò)發(fā)展的不平衡已經(jīng)成為京津冀一體化的瓶頸和壁壘之一，這很大程度上影響了各城市的分工與協(xié)作，不利于生產(chǎn)要素的高效流動與配置，也不利于人才的合理分布。

要想破除京津冀交通一體化這一壁壘，首先得從體制創(chuàng)新和制度保障入手。目前在國家部委、省市政府以及各省的交通運輸管理部門這三個層面已經(jīng)形成了相關(guān)機制，交通運輸部專門成立了負責統(tǒng)籌的京津冀交通一體化領(lǐng)導(dǎo)小組，三省市政府分別成立了京津冀交通一體化協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組同時還建立了一套京津冀交通一體化聯(lián)席會議機制?？梢姡┙蚣浇煌ㄒ惑w化已經(jīng)邁出實質(zhì)性的一步，但從長遠來看，相較于該區(qū)域內(nèi)交通壁壘的復(fù)雜性而言，現(xiàn)在的相關(guān)體制創(chuàng)新和制度構(gòu)建還遠遠達不到實際需求。其次，該地區(qū)還必須得在基礎(chǔ)設(shè)施和運營管理及運輸方式一體化方面取得實質(zhì)性的突破和跨越式的發(fā)展。具體而言，規(guī)劃方面，要從該地區(qū)發(fā)展的總體戰(zhàn)略出發(fā)，由京津冀交通一體化領(lǐng)導(dǎo)小組來牽頭編制該地區(qū)的交通發(fā)展戰(zhàn)略及整體規(guī)劃。交通項目建設(shè)與運營方面，要以規(guī)?；图s化為發(fā)展方向，加強交通企業(yè)的制度創(chuàng)新，加快形成價格機制和財政補貼機制改革，按照特許經(jīng)營方式和社會公開招標的方式，鼓勵國內(nèi)各類專注于相關(guān)領(lǐng)域的經(jīng)濟組織進行投資建設(shè)和日常經(jīng)營。監(jiān)督與管理方面，要以“同一管理對象的同一事項交由一個部門管理，同一性質(zhì)的不同事項交由一個機構(gòu)協(xié)調(diào)處理”為原則，破除多頭管理局面，理順各部門職能分工，實現(xiàn)決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)交通監(jiān)管綜合化、精簡化和統(tǒng)一化，實現(xiàn)部門職責規(guī)范化、法定化和科學(xué)化。交通運輸方式方面，要以鐵路、航空、公路和海運四個交通子系統(tǒng)的建設(shè)為基礎(chǔ)，致力于打造公路、鐵路、航空、海運一體化的綜合立體交通網(wǎng)絡(luò)。具體要求包括：公路方面，要打通區(qū)內(nèi)各類“斷頭路”，繼續(xù)推進公路建設(shè)，實現(xiàn)高速公路的ETC聯(lián)網(wǎng)收費及公路同等級別的聯(lián)通；海運方面，可以考慮在北京增設(shè)內(nèi)陸無水港，將河北或天津的部分港口功能內(nèi)移，實現(xiàn)相應(yīng)資源的優(yōu)勢互補及“大通關(guān)”體系的建立；在鐵路方面，要加強市內(nèi)軌道交通、1小時交通圈、城際鐵路及高速鐵路的建設(shè)及銜接，以構(gòu)建覆蓋整個區(qū)域的綜合立體鐵路網(wǎng)絡(luò)；在航空方面，要明確各航空口岸的功能定位及發(fā)展目標，北京要致力于“一市雙場”的構(gòu)建，以服務(wù)首都核心功能為根本目標，天津濱海國際機場要發(fā)揮其樞紐功能并大力發(fā)展航空物流，石家莊機場要以樞紐機場建設(shè)為目標并積極發(fā)展航空快件集散及低成本航空，三地機場都要在實踐中不探索新合作模式，實現(xiàn)良好互動與良性競爭。

中央政治局會議在審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》時就明確指出：“要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)升級等重點領(lǐng)域率先取得突破。要大力促進創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，增強資源能源保障能力，統(tǒng)籌社會事業(yè)發(fā)展，擴大對內(nèi)對外開放?！边@實際上就是要求在推進京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，要在明確三地各自發(fā)展的前提下，從各自發(fā)展實際出發(fā)，明確各自的重點發(fā)展領(lǐng)域，有的放矢，重點攻堅。只有在重點領(lǐng)域率先實現(xiàn)突破，解決完最棘手、最緊迫和最為重要的問題后，才能真正實現(xiàn)其他領(lǐng)域的全面可持續(xù)發(fā)展。

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