歐洲債務(wù)危機(jī)對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)管理的啟示——基于公共選擇視角的研究

鄭懷瑾

(福建工程學(xué)院管理學(xué)院，福建 福州 350118)

一、從公共選擇視角探尋歐洲債務(wù)危機(jī)的原因

(一)公共選擇理論簡(jiǎn)介

“經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)原本是用在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的行為分析中的，而公共選擇理論將其推廣到政治市場(chǎng)行為分析方面。該理論主要從歐元區(qū)各國(guó)內(nèi)部政治市場(chǎng)的利益博弈入手找尋原因。

1.政治市場(chǎng)上的需求方:選民。作為理性的“經(jīng)濟(jì)人”，選民們的投票行為是建立在成本—收益的權(quán)衡計(jì)量的基礎(chǔ)上。他們?cè)谄渌麠l件無(wú)差別的情況下，會(huì)傾向于選擇投票給那些可以給他們帶來(lái)更多實(shí)際收益的政治家，甚至也可以為了節(jié)約成本而干脆放棄投票。

2.政治市場(chǎng)上的供給方:政府。政治家的主要目的是爭(zhēng)取選票，力爭(zhēng)當(dāng)選，所以，為了選票，他們?cè)诟?jìng)選時(shí)總是向選民做出諸如擴(kuò)大就業(yè)、增加福利、降低稅收等承諾，他們?cè)诋?dāng)選后就通過(guò)大規(guī)模擴(kuò)大政府財(cái)政支出的辦法來(lái)兌現(xiàn)自己的承諾。這勢(shì)必造成通過(guò)各種融資途徑來(lái)支撐其巨額的財(cái)政赤字。

3.政治市場(chǎng)上的尋租行為:利益集團(tuán)。在政治市場(chǎng)上存在各種各樣的利益集團(tuán)。他們利用各種合法或非法手段，如建議、游說(shuō)、疏通、走后門等，企圖從政府那里獲得特權(quán)，其中大部分與政府增加財(cái)政支出有關(guān)。這就是“以低賄賂成本而獲取高額或超額利潤(rùn)”的尋租行為。尋租行為實(shí)際上就是“權(quán)錢交易”，是伴隨政府干預(yù)而產(chǎn)生的副產(chǎn)品。尋租行為不但破壞了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資源有效配置和公平競(jìng)爭(zhēng)原則，而且導(dǎo)致腐敗，敗壞政府聲譽(yù)，增加廉政成本。

與市場(chǎng)存在失靈的情況一樣，政府同樣也會(huì)失靈，政府失靈的情況甚至更嚴(yán)重。政府失靈主要表現(xiàn)為政府行為短期化、財(cái)政盲目擴(kuò)張性、政府行動(dòng)低效率、政府腐敗。

(二)歐洲債務(wù)危機(jī)的原因——政府失靈

歐洲債務(wù)危機(jī)的根源在于其制度方面財(cái)政、貨幣政策的二元性矛盾。整齊劃一的貨幣政策不適用于經(jīng)濟(jì)狀況差異較大的歐盟各國(guó)，于是財(cái)務(wù)狀況較弱的葡萄牙、愛(ài)爾蘭、意大利、希臘和西班等五國(guó)(合稱為PIIGS 五國(guó))大規(guī)模借助于財(cái)政政策的擴(kuò)張，償債危險(xiǎn)加劇。然而，從危機(jī)產(chǎn)生機(jī)制及作用來(lái)看，歐盟各國(guó)尤其是PIIGS 五國(guó)在政府干預(yù)方面也確實(shí)存在問(wèn)題，主要是政府失靈方面的問(wèn)題。

1.政府行為短期化。為了追求眼前短期收益，在各種民意調(diào)查和競(jìng)選中獲得更多支持率，政府采用了欺騙愚弄公眾的方法。例如，希臘在當(dāng)初加入歐元區(qū)時(shí)，就利用投資銀行粉飾財(cái)務(wù)，以滿足《馬約》的標(biāo)準(zhǔn)，“擠”進(jìn)歐元區(qū)。而且歷屆政府為了選舉都刻意向公眾隱瞞公共債務(wù)與財(cái)政赤字的龐大規(guī)模，而當(dāng)政時(shí)期并未對(duì)債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行有效治理，致使問(wèn)題越來(lái)越大，最后被揭露出來(lái)后，引起社會(huì)恐慌，加劇危機(jī)。

2.財(cái)政盲目擴(kuò)張。這場(chǎng)危機(jī)的直接原因應(yīng)該歸咎于政府與相關(guān)利益集團(tuán)的長(zhǎng)期過(guò)度負(fù)債。歐洲區(qū)域一體化的不斷深入，帶來(lái)了歐洲地區(qū)社會(huì)福利的趨同化。像PIIGS 五國(guó)這樣經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較低的國(guó)家，一味想在工資、社會(huì)福利、社會(huì)救濟(jì)等方面向德國(guó)、法國(guó)這樣的發(fā)達(dá)國(guó)家追平，只能不斷地?cái)U(kuò)大財(cái)政支出，致使財(cái)政支出大大超出國(guó)內(nèi)產(chǎn)出與財(cái)政收入。而工資與社會(huì)福利具有“黏性”，上漲后很難再行下調(diào)，所以政府與利益集團(tuán)的負(fù)債只能節(jié)節(jié)攀升。

3.政府行動(dòng)低效率。這些國(guó)家的執(zhí)政者畏首畏尾，面對(duì)危機(jī)沒(méi)有及時(shí)出手，采取措施進(jìn)行治理。比如，早在2009年，意大利財(cái)政赤字已高達(dá)5.3%(《馬約》的規(guī)定是3%)，但政府沒(méi)果斷采取行動(dòng)而一再拖延。另外，愛(ài)爾蘭、西班牙等國(guó)家，政府不注重實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而放任國(guó)內(nèi)虛擬經(jīng)濟(jì)泡沫膨脹，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重扭曲。

4.政府腐敗。據(jù)新加坡《聯(lián)合早報(bào)》撰文分析，希臘政府之所以負(fù)債累累，罪魁禍?zhǔn)字痪褪窃谄湔误w系中長(zhǎng)期存在政治分贓和貪污成風(fēng)的惡習(xí)。正是腐敗使得希臘政府債臺(tái)高筑，爆發(fā)危機(jī)，而不得不尋求外部力量的幫助。而希臘債務(wù)危機(jī)的爆發(fā)，致使其經(jīng)濟(jì)連續(xù)6年下滑，失業(yè)率將近30%，民眾收入萎縮近1/3。

二、從公共選擇視角尋求歐洲債務(wù)危機(jī)的治理途徑

公共選擇理論認(rèn)為矯正政府失靈，就主要有兩條途徑:一是制度化改革。所謂制度化改革就是試圖通過(guò)改革政治決策規(guī)則來(lái)改善政治，因此，必須重新建立一系列經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)的規(guī)則來(lái)對(duì)政府權(quán)力施加制度約束及法律約束。二是市場(chǎng)化改革。所謂市場(chǎng)化改革，就是試圖利用市場(chǎng)力量來(lái)彌補(bǔ)政府的功能缺陷，以提高政府效率，克服政府失靈。

歐洲債務(wù)危機(jī)爆發(fā)之后，早期措施主要是由歐盟各國(guó)、歐洲央行、國(guó)際貨幣基金組織等方面先后給予各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)援助，主要包括歐盟及國(guó)際貨幣基金組織承諾向希臘提供總額1100 億歐元、利率5%的貸款，以及面向歐元區(qū)的總額高達(dá)7500 億歐元的危機(jī)救助方案。另外，歐洲央行在市場(chǎng)上直接購(gòu)買PIIGS 五國(guó)的國(guó)債為其融資，量化寬松政策期限得到適當(dāng)延長(zhǎng)。后期的措施主要是歐元區(qū)各國(guó)開(kāi)始普遍提高利率，削減財(cái)政支出，此舉引起歐洲各國(guó)民眾的反對(duì)，國(guó)內(nèi)游行暴動(dòng)頻發(fā)。

以上各種措施雖然在一定程度上緩解了危機(jī)的繼續(xù)擴(kuò)大，但都是些治標(biāo)不治本的方法。筆者認(rèn)為，從公共選擇理論出發(fā)尋求治本措施更為重要:其一，進(jìn)行制度化改革。一方面要強(qiáng)化歐元區(qū)的經(jīng)濟(jì)政治規(guī)則，鞏固財(cái)政，穩(wěn)步削減赤字，加強(qiáng)債務(wù)管理;另一方面，要加大對(duì)各國(guó)政府監(jiān)督，建立并完善監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立統(tǒng)一的危機(jī)應(yīng)急機(jī)構(gòu)。其二，市場(chǎng)化改革。PIIGS 五國(guó)必須進(jìn)行國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，更加注重實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。關(guān)于這方面，歐盟委員會(huì)在2010年6月出臺(tái)了“歐洲2020 戰(zhàn)略”十年發(fā)展規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)歐盟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要以知識(shí)和創(chuàng)新為基礎(chǔ)，以綠色經(jīng)濟(jì)和高競(jìng)爭(zhēng)力為內(nèi)容的可持續(xù)增長(zhǎng)。

三、歐洲債務(wù)危機(jī)對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)管理的啟示

(一)中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的現(xiàn)狀

歐洲債務(wù)危機(jī)引起了中國(guó)對(duì)債務(wù)問(wèn)題的普遍關(guān)注，尤其是部分地方政府盲目舉債甚至無(wú)力還債的現(xiàn)實(shí)更是引起了中央的重視。2013年8月1日，全國(guó)性地方債審計(jì)全面展開(kāi)。從摸底情況來(lái)看，我國(guó)的地方政府債務(wù)問(wèn)題現(xiàn)狀令人憂慮。

1.地方政府債務(wù)規(guī)模大。截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府所承擔(dān)的負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總額高達(dá)20.70 萬(wàn)億元。在審計(jì)的36 個(gè)地區(qū)中，有9 個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，最高的竟達(dá)189%。

2.地方政府債務(wù)“兩頭小、中間大”，區(qū)域不平衡特點(diǎn)明顯。從縱向政府層級(jí)看，地(市)、縣級(jí)債務(wù)規(guī)模較大，而省級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)的債務(wù)規(guī)模相對(duì)比較小(見(jiàn)表1)。從橫向看，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)與經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)同樣都存在地方政府債務(wù)，但不同地區(qū)債務(wù)規(guī)模差異較大。中西部地區(qū)由于財(cái)政收入較少導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模較大，風(fēng)險(xiǎn)明顯大于東部地區(qū)。

表1 截至2013年6月底地方各級(jí)政府性債務(wù)情況表 單位:萬(wàn)億元

3.地方政府多頭融資。據(jù)2013年6月的調(diào)查數(shù)據(jù)，從政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的來(lái)源看，主要有銀行貸款、BT、發(fā)行債券，分別為5.53 萬(wàn)億元、1.21 萬(wàn)億元和1.17 萬(wàn)億元。其中銀行貸款已成為地方政府債務(wù)的最主要來(lái)源。由此可見(jiàn)，銀行對(duì)地方政府的支持力度頗大。然而，銀行貸款在管理方面較為混亂，風(fēng)險(xiǎn)難以準(zhǔn)確預(yù)測(cè)，這都給地方政府債務(wù)管理帶來(lái)隱憂。

4.地方政府債務(wù)多頭管理。盡管由財(cái)政部代發(fā)的地方債還沒(méi)有全部發(fā)行完畢，但多頭管理的現(xiàn)象已經(jīng)在實(shí)際操作中出現(xiàn)。負(fù)責(zé)規(guī)劃債務(wù)投向項(xiàng)目的是發(fā)改委，審核舉債目的及貸款的有發(fā)改委、財(cái)政廳、銀監(jiān)會(huì)和人民銀行，債務(wù)的運(yùn)行管理則由發(fā)改委和國(guó)資委共同負(fù)責(zé)，最后債務(wù)的償還由財(cái)政部承擔(dān)。這種現(xiàn)狀致使地方債在規(guī)模和結(jié)構(gòu)管理上難以統(tǒng)一，風(fēng)險(xiǎn)控制和資金償還的不確定性很大。

5.地方政府債務(wù)將迎來(lái)集中償還期。這次審計(jì)調(diào)查結(jié)果顯示，在需償還的政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)中，2013 下半年、2014年到期的分別占22.92%和21.89%，2015年至2017年到期的分別占17.06%、11.58%和7.79%，2018年及以后到期的占18.76%。因此，2013年下半年到2015年到期的應(yīng)償還的債務(wù)總計(jì)占到61.87%，這表明，在這一時(shí)期我國(guó)地方政府還款壓力較大。

(二)歐洲債務(wù)危機(jī)分析對(duì)中國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的啟示

歐洲債務(wù)與中國(guó)地方政府債務(wù)存在一些區(qū)別。例如，從債務(wù)主體來(lái)看，歐洲債務(wù)危機(jī)屬于主權(quán)債務(wù)危機(jī)，而中國(guó)地方政府債務(wù)是地方政府債務(wù)問(wèn)題;從債務(wù)性質(zhì)上看，前者主要是外債，后者要是內(nèi)債;從投向來(lái)看，前者主要投入消費(fèi)與福利領(lǐng)域，而后者主要是投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但是，究其原因，中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題的出現(xiàn)與前述歐洲債務(wù)危機(jī)相似，都應(yīng)歸咎于政府失靈。中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題中的政府失靈，突出地表現(xiàn)在地方政府熱衷于政績(jī)工程、中央與地方在財(cái)權(quán)事權(quán)上的不對(duì)稱、財(cái)政收支不透明和腐敗現(xiàn)象頻發(fā)四個(gè)方面。

1.地方政府熱衷于政績(jī)工程。我國(guó)政府部門的績(jī)效評(píng)估內(nèi)容較窄、指標(biāo)較少，GDP 往往成為最為重要的衡量標(biāo)準(zhǔn)。地方政府官員為追求GDP 目標(biāo)盲目擴(kuò)大投資，以期在任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)“政績(jī)”。所以地方經(jīng)常出現(xiàn)大搞政績(jī)工程的情況，甚至不惜為此大舉借債，卻很少對(duì)項(xiàng)目的成本與效益進(jìn)行仔細(xì)分析。這既違反了市場(chǎng)的規(guī)則，也浪費(fèi)了財(cái)政資源，而且投資項(xiàng)目效益不好的話，還會(huì)給地方政府貸款的償還帶來(lái)沉重的負(fù)擔(dān)。

2.中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)不對(duì)稱。在財(cái)權(quán)方面，我國(guó)財(cái)政收入中央政府獲得的很多，而地方政府獲得的很少。但與此相反，在事權(quán)方面，地方政府卻承擔(dān)了大部分的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)責(zé)任，如經(jīng)濟(jì)、文化、教育、體育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)項(xiàng)目的建設(shè)，以及發(fā)展地方企業(yè)、平衡居民收入等。而承擔(dān)這些責(zé)任都勢(shì)必耗費(fèi)大量的資金，所以地方政府支出就很大。在財(cái)政收入不足的情況下，借債則成為必然的選擇。

3.財(cái)政收支不透明。過(guò)去，我國(guó)《預(yù)算法》禁止地方政府發(fā)債，造成地方政府的正規(guī)融資渠道狹窄。因此，地方政府只能通過(guò)設(shè)立地方投融資平臺(tái)，借為相關(guān)單位或者項(xiàng)目提供擔(dān)保的名義籌措資金，從而規(guī)避法律的直接管制。這也使地方政府債務(wù)隱蔽性較強(qiáng)，相關(guān)信息披露不全。而這些債務(wù)在最近的審計(jì)工作中被逐漸暴露出來(lái)，引起了社會(huì)恐慌和市場(chǎng)動(dòng)蕩。

4.腐敗現(xiàn)象頻發(fā)。地方債務(wù)融入的資金，由于不需要走人民代表大會(huì)審批的預(yù)算流程，來(lái)得過(guò)于容易，往往打著基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的名號(hào)，被隨意投入各種渠道，使用效率非常差。利益集團(tuán)從中謀利，導(dǎo)致層層轉(zhuǎn)包、工程質(zhì)量失控等官商勾結(jié)的腐敗現(xiàn)象應(yīng)運(yùn)而生。

(三)從公共選擇視角看中國(guó)地方債務(wù)管理建議

目前，我國(guó)政府總負(fù)債率為39.43%，低于國(guó)際通行的60%的負(fù)債率控制標(biāo)準(zhǔn)。雖然我國(guó)的地方政府債務(wù)問(wèn)題還未嚴(yán)重到爆發(fā)危機(jī)的程度，但如果處理不當(dāng)，依舊可能出現(xiàn)“滾雪球”效應(yīng)，對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成不良影響。反思?xì)W債危機(jī)，結(jié)合公共選擇理論提出的政治—經(jīng)濟(jì)均衡，我國(guó)政府應(yīng)從制度化與市場(chǎng)化兩個(gè)角度尋求管理措施。

1.完善相關(guān)法規(guī)、制度，規(guī)范地方債務(wù)管理。2014年下半年，《預(yù)算法修正案》和國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》先后出臺(tái)。隨著二者的出臺(tái)，中央已建立起一個(gè)解決地方政府新增和存量債務(wù)的整體框架。與以往相比，新框架在地方政府舉債主體及用途方面給出了更為明確的指引。首先，今后允許省級(jí)政府發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券，但市縣舉債需由省級(jí)代為舉借。其次，對(duì)地方政府債務(wù)資金的來(lái)源與償還做出了規(guī)定。用途方面只能是公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù);償債資金主要來(lái)源于一般公共預(yù)算收入、對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入預(yù)算收入等。最后，地方政府一般債務(wù)和專項(xiàng)債務(wù)規(guī)模必須納入限額管理，由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)。

2.實(shí)行地方政府債務(wù)規(guī)?？刂婆c風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。在地方政府債務(wù)規(guī)模管理方面，應(yīng)積極借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，逐步建立并完善負(fù)債率、債務(wù)率、償債率、新增債務(wù)率、利息支出率、擔(dān)保債務(wù)比重、資產(chǎn)負(fù)債率和債務(wù)依存度等指標(biāo)體系，從需求角度嚴(yán)格控制債務(wù)規(guī)模。另外，中央政府要積極引導(dǎo)并建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系。在這方面，我們應(yīng)該借鑒其他國(guó)家在地方政府債務(wù)管理方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建立有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系，利用它及時(shí)辨別與衡量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)即將超過(guò)警戒標(biāo)準(zhǔn)的債務(wù)進(jìn)行果斷處理。

3.平衡中央與地方的財(cái)權(quán)與事權(quán)。中央要多向地方釋放財(cái)權(quán)，一方面要改革稅制。為了與事權(quán)分配匹配，在中央與地方的稅收分配上要更加合理，中央要給地方政府足夠的稅收來(lái)源，增加其自主稅源;另一方面，改革轉(zhuǎn)移支付制度。目前的轉(zhuǎn)移支付制度，其最大的弊端在于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付多，而專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付通常鎖定用途，其決策權(quán)在中央，不在地方。因此，要增加地方政府自主權(quán)就要改革轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般轉(zhuǎn)移支付部分。

4.明確區(qū)分政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的范圍。針對(duì)不同的項(xiàng)目，應(yīng)采取不同的融資方式。第一類是有一定收益的公益性項(xiàng)目，這些項(xiàng)目需要地方政府發(fā)行專項(xiàng)債券融資，并以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入進(jìn)行償還;第二類是對(duì)于城市基礎(chǔ)設(shè)施(如供水供氣、污水處理)等有一定收益、能吸引企業(yè)參與的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，這類項(xiàng)目可以推廣使用政府與市場(chǎng)資本合作模式(PPP);第三類則是具有商業(yè)性質(zhì)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，這類項(xiàng)目要完全與政府脫鉤、推向市場(chǎng)，應(yīng)轉(zhuǎn)化為一般企業(yè)債務(wù)。

［1］張舒.歐洲主權(quán)債務(wù)危機(jī)的成因及啟示［J］.時(shí)代金融，2011(4).

［2］瑞銀中國(guó)經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)聚焦:地方債務(wù)解決方案出爐［EB/OL］.http://finance.ifeng.com/a/20141011/13175807_0.shtml，2014－12－25.

［3］趙云旗.地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范研究［J］.財(cái)會(huì)研究，2013(3).

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［5］王曉龍.歐債危機(jī)背景下中國(guó)地方政府的債務(wù)問(wèn)題研究［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)信息，2013(2).