城市土地利用效率評(píng)價(jià)研究
——以北京市為例

■ 張富剛/劉燕萍/李裕瑞

（1.國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心,北京 100034；2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101）

城市土地利用效率評(píng)價(jià)研究
——以北京市為例

■ 張富剛1/劉燕萍1/李裕瑞2

（1.國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心,北京 100034；2.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，北京 100101）

以北京市縣域尺度為研究對(duì)象，從勞動(dòng)投入、資本投入、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、財(cái)稅收入、居民收支5個(gè)方面構(gòu)建城市土地利用效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采取定量模型方法開展了實(shí)證評(píng)價(jià)研究。研究結(jié)果表明，北京市18個(gè)區(qū)縣城市土地利用效率存在明顯的區(qū)域差異，呈現(xiàn)出中心城區(qū)較高、近郊區(qū)略低、遠(yuǎn)郊區(qū)較低的圈層式特征。城市土地利用效率與區(qū)域發(fā)展現(xiàn)實(shí)條件、城市發(fā)展功能定位、建設(shè)用地管控強(qiáng)度、低效土地開發(fā)強(qiáng)度、城市土地市場(chǎng)發(fā)育程度等息息相關(guān)。為此，科學(xué)編制城市和土地利用規(guī)劃、創(chuàng)新多元化供地模式、構(gòu)建科學(xué)地土地再開發(fā)利用激勵(lì)和約束機(jī)制，應(yīng)該成為今后政策制定的主要著眼點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

城市土地；利用效率；評(píng)價(jià)；指標(biāo)體系；驅(qū)動(dòng)因素；北京

0 引言

當(dāng)前，城市土地開發(fā)利用低效問(wèn)題事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和資源環(huán)境的持續(xù)管理，備受社會(huì)各界高度關(guān)注[1]。為此，開發(fā)城市低效土地，拓寬發(fā)展新空間，是貫徹黨的十八大關(guān)于提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等精神的重要體現(xiàn)，也是深入落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加快構(gòu)建“兩型”社會(huì)，嚴(yán)格落實(shí)“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地”基本國(guó)策的題中之義，更是有效應(yīng)對(duì)新時(shí)期二三產(chǎn)業(yè)建設(shè)用地剛性需求和耕地保護(hù)剛性約束的可行路徑。近年來(lái)，“土地節(jié)約集約利用”在黨中央、國(guó)務(wù)院以及部委、地方政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話、政府報(bào)告及文件通知、區(qū)劃規(guī)劃中出現(xiàn)的頻率越來(lái)越高，節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略首次提升到國(guó)家戰(zhàn)略高度的層面，以廣東、浙江等為代表的典型地區(qū)紛紛做了大量實(shí)踐探索。為此，一些科研學(xué)者、實(shí)踐管理工作者及社會(huì)團(tuán)體組織等紛紛圍繞城市土地集約利用的內(nèi)涵理論及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)探索[2]、城市更新或土地再開發(fā)機(jī)制及途徑[3，4]、國(guó)外棕地開發(fā)及其經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的典型經(jīng)驗(yàn)借鑒[5，6]等領(lǐng)域，分別從經(jīng)濟(jì)學(xué)、資源學(xué)及法學(xué)等視角開展了大量工作，效果良好。但總體看，已有研究主要以宏觀尺度和制度研究為主，特別是針對(duì)大都市區(qū)內(nèi)部縣域尺度的研究有待深入。本文以北京市為研究案例，聚焦于縣域尺度層面，嘗試構(gòu)建城市土地利用效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采取定量評(píng)價(jià)模型方法進(jìn)行實(shí)證評(píng)價(jià)研究，揭示其內(nèi)部空間分異格局，提出有關(guān)措施建議，以期對(duì)促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，加快城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型提供參考。

1 評(píng)價(jià)體系及數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 指標(biāo)體系的建立

已有研究表明，我國(guó)城市土地利用普遍存在用地結(jié)構(gòu)和空間布局不合理、利用方向和規(guī)模管控失衡、效率低下等問(wèn)題，其根源在于歷史、規(guī)劃、供應(yīng)機(jī)制和稅制等多方面[1，7]。基于已有研究成果的認(rèn)知分析，本文城市土地利用效率是指勞動(dòng)力、資本在土地資源上的投入與消耗在區(qū)域產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值、稅收、居民生活等經(jīng)濟(jì)社會(huì)方面的直觀表征，是由包括眾多自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)因素構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)共同作用的結(jié)果。有別于集約度所具有的經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)綜合效應(yīng)的內(nèi)涵特征，城市土地利用效率重點(diǎn)側(cè)重經(jīng)濟(jì)社會(huì)投入產(chǎn)出水平的直觀表達(dá)。因此，城市土地利用效率的評(píng)價(jià)理應(yīng)選取由多個(gè)代表性指標(biāo)構(gòu)成的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，選用合適的評(píng)價(jià)方法來(lái)判定。本文結(jié)合城市土地利用效率的內(nèi)涵以及相關(guān)數(shù)據(jù)的可獲得性，分別從勞動(dòng)投入、資本投入、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、財(cái)稅收入、居民收支五大方面構(gòu)建城市土地利用效率綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用多因素綜合評(píng)價(jià)法進(jìn)行城市土地利用效率綜合評(píng)判，識(shí)別城市土地利用低效區(qū)域。綜合評(píng)價(jià)的指標(biāo)選取和權(quán)重確定基于專家打分法完成。研究人員首先對(duì)指標(biāo)進(jìn)行初步篩選，然后通過(guò)專家咨詢方式確定最終選用的指標(biāo)以及各指標(biāo)對(duì)應(yīng)的權(quán)重分?jǐn)?shù)。

城市土地利用效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系具體包括：①勞動(dòng)投入強(qiáng)度指標(biāo)層。主要選用地均從業(yè)人數(shù)和城鎮(zhèn)人口密度2個(gè)指標(biāo)來(lái)反映，每項(xiàng)指標(biāo)的數(shù)值越大，勞動(dòng)投入強(qiáng)度越大。②資本投入強(qiáng)度指標(biāo)層。主要選用地均城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資、地均社會(huì)固定資產(chǎn)投資2個(gè)指標(biāo)來(lái)反映，指標(biāo)數(shù)值越大，資本投入強(qiáng)度越大。③經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出強(qiáng)度指標(biāo)層。主要選取地均非農(nóng)產(chǎn)業(yè)增加值、地均進(jìn)出口總額反映，指標(biāo)數(shù)值越大，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出強(qiáng)度越大。④財(cái)稅收入水平指標(biāo)層。主要選用地均財(cái)政收入、地均稅收收入來(lái)反映，指標(biāo)數(shù)值越大，財(cái)稅收入水平越高。⑤居民收支水平指標(biāo)層。主要選用在崗職工平均工資、地均消費(fèi)品零售總額來(lái)反映，指標(biāo)數(shù)值越高，居民收支水平越高。詳見表1。

勞動(dòng)投入強(qiáng)度、資本投入強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出強(qiáng)度、財(cái)稅收入水平、居民收支水平5個(gè)一級(jí)指標(biāo)的計(jì)算方法分別如下式所示：

式中：ELDm、EZBm、EJJm、ECSm、EJMm分別為第m個(gè)區(qū)縣的勞動(dòng)投入強(qiáng)度指數(shù)、資本投入強(qiáng)度指數(shù)、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出強(qiáng)度指數(shù)、財(cái)稅收入水平指數(shù)、居民收支水平指數(shù)；VLDmn、VZBmn、VJJmn、VCSmn、VJMmn分別對(duì)應(yīng)第m個(gè)區(qū)縣的勞動(dòng)投入強(qiáng)度、資本投入強(qiáng)度、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出強(qiáng)度、財(cái)稅收入水平、居民收支水平5個(gè)一級(jí)指標(biāo)的第n個(gè)二級(jí)指標(biāo)的數(shù)值，由于各指標(biāo)的量綱和單位不統(tǒng)一，需要進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，本文采用綜合評(píng)價(jià)研究常用的極差標(biāo)準(zhǔn)化法進(jìn)行指標(biāo)數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化處理；WLDn、WZBn、WJJn、WCSn、WJMn分別為5個(gè)一級(jí)指標(biāo)的第n個(gè)二級(jí)指標(biāo)的權(quán)重，權(quán)重值通過(guò)專家打分的方式獲得。

城市土地利用效率綜合指數(shù)Em的計(jì)算公式為：Em=ELDm+EZBm+EJJm+ECSm+EJMm（6）在結(jié)果分析時(shí)，采用ArcGIS軟件中的空間制圖模塊對(duì)各區(qū)縣城市土地利用效率指數(shù)進(jìn)行可視化表達(dá)。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

本研究所需土地利用數(shù)據(jù)來(lái)自北京市土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)自《北京統(tǒng)計(jì)年鑒》、《北京區(qū)域經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒》（2010年），人口數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)2010年人口普查分縣資料》，地理空間數(shù)據(jù)來(lái)自中國(guó)科學(xué)院資源環(huán)境科學(xué)數(shù)據(jù)中心。2010年7月，崇文區(qū)并入東城區(qū)，宣武區(qū)并入西城區(qū)，為便于分析仍將其單列。

2 結(jié)果分析

2.1綜合評(píng)價(jià)結(jié)果分析

由北京市城市土地利用效率綜合評(píng)價(jià)結(jié)果（表2）可見，不同區(qū)縣土地利用效率綜合指數(shù)存在顯著差異。位于首都功能核心區(qū)的西城區(qū)綜合評(píng)價(jià)值最大，高達(dá)0.9447；位于生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的密云縣綜合評(píng)價(jià)值最小，僅為0.003?？傮w來(lái)看，東城、西城、崇文、宣武、朝陽(yáng)、海淀的綜合評(píng)價(jià)值更高，房山、延慶、密云等區(qū)縣的綜合評(píng)價(jià)值明顯更低。

在ArcGIS軟件平臺(tái)采用ArcMap的空間表達(dá)模塊對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行空間展示。由圖1可見，北京市各區(qū)縣城市土地利用效率呈現(xiàn)出明顯的圈層式結(jié)構(gòu)，突出表現(xiàn)為城市核心區(qū)土地利用效率高，而外圍城郊區(qū)土地利用效率低。采用自然斷裂點(diǎn)法（natural breaks）對(duì)18個(gè)區(qū)縣的土地利用效率進(jìn)行類型劃分，劃分結(jié)果如圖1所示。從圖1可以識(shí)別出北京市各區(qū)縣城市土地利用效率情況為：房山、延慶、密云屬“很低”；懷柔、平谷、順義、昌平、門頭溝、通州、大興屬“較低”；海淀、石景山、豐臺(tái)的土地利用效率處于“中等”水平；朝陽(yáng)、崇文、宣武的土地利用效率處于“較高”水平；東城、西城的土地利用效率屬“很高”。

2.2 驅(qū)動(dòng)因素分析

城市土地利用效率是在區(qū)域總體功能戰(zhàn)略定位下，區(qū)域功能布局、產(chǎn)業(yè)政策、科技政策以及人口、資源、環(huán)境等因素綜合作用的表征結(jié)果。除了上述綜合評(píng)價(jià)結(jié)果的空間分異格局分析外，5大類一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系很好地揭示了其內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力因素，具體表現(xiàn)為：①西城區(qū)在勞動(dòng)投入、資本投入、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出和財(cái)稅水平4大類一級(jí)指標(biāo)上均最高，是其城市土地利用效率水平遙遙領(lǐng)先的原因所在；僅居民收入水平一項(xiàng)略低于東城區(qū)。②以密云和延慶為代表的遠(yuǎn)郊區(qū)，由于受制于生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)這一發(fā)展功能定位，其各類資本、勞動(dòng)投入等存在明顯政策障礙，導(dǎo)致財(cái)稅、居民收入及經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出均較為低下，故土地利用效率位居末位。但應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，土地利用效率的低下并不完全等同于學(xué)界所謂的生態(tài)友好型土地利用模式，生態(tài)友好型模式的標(biāo)準(zhǔn)不僅強(qiáng)調(diào)開發(fā)利用方式，更重要的是追求經(jīng)濟(jì)——經(jīng)濟(jì)——社會(huì)“三位一體”的全面可持續(xù)性[8]。目前，北京遠(yuǎn)郊區(qū)的城市土地利用仍面臨規(guī)劃建設(shè)規(guī)模大、布局不合理、效率低下甚至礦產(chǎn)開發(fā)帶來(lái)生態(tài)環(huán)境破壞等問(wèn)題，迫切需要在生態(tài)友好型戰(zhàn)略目標(biāo)下不斷優(yōu)化城市土地資源配置。③以朝陽(yáng)、海淀、豐臺(tái)和石景山組成的城市功能拓展區(qū)，土地利用的投入和產(chǎn)出指標(biāo)基本處于第二梯隊(duì)水平，但其經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出強(qiáng)度和財(cái)稅水平兩個(gè)指標(biāo)與功能核心區(qū)的差距尚明顯，理應(yīng)成為今后區(qū)域政策制定的主要發(fā)力點(diǎn)。

表1 城市土地利用效率評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其權(quán)重

表2 北京城市土地利用效率綜合評(píng)價(jià)結(jié)果

圖1 北京城市土地利用效率的空間分布格局

3 結(jié)論與建議

(1)從勞動(dòng)投入、資本投入、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、財(cái)稅收入、居民收支五大方面構(gòu)建城市土地利用效率綜合評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，結(jié)合多因素綜合評(píng)價(jià)法，可對(duì)城市土地利用效率進(jìn)行科學(xué)評(píng)判，能夠較為客觀真實(shí)地反映土地利用總體水平狀態(tài)。從內(nèi)涵與本質(zhì)來(lái)看，備受熱議的土地節(jié)約集約程度與土地利用效率有別，前者除包括經(jīng)濟(jì)效益外，還應(yīng)囊括社會(huì)和生態(tài)效益，而后者更多側(cè)重以投入和產(chǎn)出為主體的經(jīng)濟(jì)層面。另外，雖然傳統(tǒng)上的投入產(chǎn)出比具有較強(qiáng)的綜合意義，但考慮到其難以體現(xiàn)不同發(fā)展階段或模式下的絕對(duì)量差異，故本研究嘗試對(duì)兩者納入并列關(guān)系后，賦以不同權(quán)重進(jìn)行綜合計(jì)量，效果良好。今后，需結(jié)合數(shù)據(jù)的可獲取性前提，從產(chǎn)出和產(chǎn)出的絕對(duì)比較及其內(nèi)部關(guān)系層面進(jìn)一步開展探索研究。

(2)采取專家咨詢打分方式確定指標(biāo)權(quán)重，以及靈活運(yùn)用多因素綜合評(píng)價(jià)法已經(jīng)成為自然科學(xué)界特別是資源研究學(xué)科領(lǐng)域的經(jīng)典成熟方法。本研究表明，通過(guò)對(duì)兩者的集成應(yīng)用能夠較好地滿足對(duì)城市土地利用效率的定量刻畫和客觀表達(dá)，具有一定的可行性和實(shí)用性。

(3)以北京市18個(gè)區(qū)縣為案例的實(shí)證分析表明，北京市區(qū)縣城市土地利用效率存在明顯的區(qū)域差異，突出表現(xiàn)為中心城區(qū)較高、近郊區(qū)略低、遠(yuǎn)郊區(qū)較低的圈層式特征。城市土地利用效率的高低，與區(qū)域發(fā)展現(xiàn)實(shí)條件、城市發(fā)展功能定位、建設(shè)用地管控強(qiáng)度、低效土地開發(fā)強(qiáng)度、城市土地市場(chǎng)發(fā)育程度等因素密切相關(guān)。需要指出的是，受研究尺度的影響，即便在土地利用效率很高的區(qū)縣，也存在土地利用效率較低的低效地塊。

(4)提升城市土地利用效率是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的必經(jīng)之路。建議細(xì)化完善土地利用分類標(biāo)準(zhǔn)體系和產(chǎn)業(yè)用地分類體系，建立健全城市低效土地調(diào)查評(píng)價(jià)機(jī)制，科學(xué)編制城市低效用地開發(fā)專項(xiàng)規(guī)劃，為土地低效利用的預(yù)防、開發(fā)、處置及監(jiān)管等提供法律和政策保障；此外，還應(yīng)創(chuàng)新供地方式，健全城市低效土地開發(fā)的激勵(lì)和約束機(jī)制建設(shè)，政府主導(dǎo)、多方聯(lián)動(dòng)，共同實(shí)現(xiàn)低效土地的優(yōu)化利用。需要指出的是，由于城市空間結(jié)構(gòu)與內(nèi)部差異的客觀存在，提升城市土地利用效率要充分結(jié)合地域功能，因地制宜。

[1]郭志儀,隆宗佐.對(duì)我國(guó)城市土地低效利用的經(jīng)濟(jì)學(xué)反思[J].學(xué)術(shù)論壇,2008(3)：125-128.

[2]趙小風(fēng),黃賢金,陳逸,等.城市土地集約利用研究進(jìn)展[J].自然資源學(xué)報(bào),2010(11),1979-1996.

[3]呂曉蓓,朱榮遠(yuǎn),張若冰,等.大都市中心城區(qū)城市空間資源整合的初步探索——深圳“金三角”地區(qū)城市更新的系列實(shí)踐[J].國(guó)際城市規(guī)劃,2010(2)：48-52.

[4]葉磊,馬學(xué)廣.轉(zhuǎn)型時(shí)期城市土地再開發(fā)的協(xié)同治理機(jī)制研究述評(píng)[J].規(guī)劃師,2010(10)：103-107.

[5]趙沁娜,范利軍.多元利益視角下的城市“棕色土地”再開發(fā)管理[J].城市發(fā)展研究,2010(5)：98-101.

[6]黃瑋.空間轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型——二戰(zhàn)后芝加哥中心區(qū)再開發(fā)[J].國(guó)外城市規(guī)劃,2006(4)：53-60.

[7]石成球.關(guān)于我國(guó)城市土地利用問(wèn)題的思考[J].城市規(guī)劃,2000(2)：11-15.

[8]楊子生,劉彥隨,賀一梅.建立我國(guó)生態(tài)友好型土地利用戰(zhàn)略的探討[J].資源科學(xué),2007(6)：120-127.

Research on the Evaluation of Urban Land Use Efficiency—ACase Study of Beijing

ZHANG Fugang1, LIU Yanping1, LI Yurui2
(1. Real Estate Registration Centre of Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China); 2. Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research, CAS , Beijing 100101)

This paper establishes evaluation index system of urban land use efficiency from the aspects of labor input, capital input, economic output, financial income, and resident’s income and expenditure of Beijing; and carries out empirical evaluation research by the quantitative model. This study result shows that there is an obvious regional difference with regard to urban land use efficiency of 18 districts in Beijing, which is characterized by the"ring-layer", that is, higher in the center city districts, slightly lower in the suburban areas, and lower in the outer suburban districts. This paper goes on to look at that urban land use efficiency is bound up with the conditions of regional development, the positioning of the city function, the intensity of building land control and the inefficient land development, and the growth degree of the urban land market. For that reason, we should devote our efforts to work out scientific urban and land use planning,innovate diversified land supply model, establish incentive and restraint mechanisms for land redevelopment and utilization.

urban land; use efficiency; evaluation; index system; the driving factor; Beijing

F301.2；F062.1

C

1672-6995（2015）04-0043-04

2014-12-12；

2015-02-12

2011年科技部國(guó)家軟科學(xué)面上項(xiàng)目“城市低效土地開發(fā)及相關(guān)政策研究”（2011GXQ4B015）

張富剛（1980-），男，山東省臨沂市人，國(guó)土資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心副研究員，人文地理博士，主要研究方向?yàn)椴粍?dòng)產(chǎn)登記、土地政策。