大力實施搬遷移民扶貧推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

江西是著名革命老區(qū)，扶貧開發(fā)任務(wù)艱巨。全省貧困人口大多居住在深山區(qū)、庫區(qū)、湖區(qū)，地處偏遠(yuǎn)，交通不便，人流、物流、信息流不暢，生產(chǎn)落后、生活困難，行路難、上學(xué)難、治病難、增收難、娶妻難、住房差等問題十分突出，生存條件比較惡劣。要就地解決這些貧困人口面臨的諸多問題，成本極高，難度極大。為此，江西自2003年開始采取搬遷移民、異地有土安置扶貧措施來解決這一難題，十年來，先后搬遷貧困人口50多萬，取得了較好的成效。

然而，由于歷史、地理等原因，江西目前仍有38個特困片區(qū)縣和原中央蘇區(qū)縣、3400個貧困村、385萬貧困人口，特別是還有100多萬貧困地區(qū)群眾居住在生存發(fā)展條件較為惡劣的偏遠(yuǎn)山區(qū)、庫區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害區(qū)。而此前開展的有土安置移民搬遷，隨著形勢變化越來越難以推進。為此，積極探索新形勢下實施搬遷移民扶貧新途徑、新辦法，成為擺在我們面前的一項迫切而重要的任務(wù)。近年來，江西在修水等一些地方開始探索搬遷移民進城鎮(zhèn)進園區(qū)無土安置扶貧方式，并取得了較好成績，闖出來一條新路，引起社會各方面的高度關(guān)注。2013年12月19日至20日，全國扶貧搬遷工作交流研討會在江西召開。各省代表高度評價了江西將搬遷移民扶貧與城鄉(xiāng)發(fā)展一體化相結(jié)合的做法，認(rèn)為完全符合黨的十八屆三中全會精神，符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律；在政策頂層設(shè)計方面，很全面、很科學(xué)、很規(guī)范，充分考慮到了貧困老百姓的各項利益，考慮到了當(dāng)前扶貧開發(fā)工作的實際，為扶貧開發(fā)找到了一條很好的、很有效的路子。會議還一致通過了江西的整體移民搬遷，加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為一個典型示范案例可在全國推廣。

一、搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)的提出及其重要意義

隨著形勢的發(fā)展，江西已實施十年的有土安置搬遷移民扶貧的方式逐漸突顯兩個問題：一是有土安置點難找，接收地農(nóng)民難以或不愿提供土地給搬遷來的移民；二是有土安置搬遷雖然解決了貧困群眾生存問題，但僅靠少量耕地難以解決其發(fā)展問題，搬遷移民和其他大多數(shù)農(nóng)民一樣，收入主要靠外出打工。因而，移民更希望搬遷至城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)。而與此同時，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進，將深山區(qū)、庫區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害區(qū)貧困人口搬遷移民至城鎮(zhèn)或工業(yè)園區(qū)，進行無土安置的條件也日益成熟，其重要性和必要性日益突出。

1、大力開展搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)工作，是遵循歷史發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)時代發(fā)展潮流的明智選擇

從人類社會發(fā)展史來看，由于農(nóng)業(yè)初級產(chǎn)品消費彈性系數(shù)小，附加值低，且農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到土地、水、環(huán)境等因素的影響，雖然隨著農(nóng)業(yè)投入不斷增加，科技水平不斷提高，農(nóng)業(yè)絕對值在不斷增長，但在國民經(jīng)濟中所占的比重卻在不斷下降，因而農(nóng)業(yè)吸納的農(nóng)村勞動力和農(nóng)村承載的人口都極為有限。這一狀況和態(tài)勢，驅(qū)使人類社會不斷由農(nóng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)變。只有當(dāng)農(nóng)村勞動力占總勞動力比重與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值占國民經(jīng)濟總值基本相當(dāng)時，勞動力轉(zhuǎn)移才能基本趨于穩(wěn)定。

我國改革開放三十多年來，城鎮(zhèn)化率逐年提高，尤其是近十年來發(fā)展速度逐漸加快。根據(jù)社會發(fā)展趨勢，未來幾十年農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的步伐必將加快。當(dāng)前，我國的城鎮(zhèn)化率已突破50%，預(yù)計2020年我國的城鎮(zhèn)化率將達到60%左右，2030年達到70%左右，2040年達到80%左右，基本達到發(fā)達國家水平。近十年來，江西城鎮(zhèn)化步伐也顯著加快，2012年達到47.5%。但與全國平均水平相比，仍有較大差距。再則，從江西目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值來看，僅占國民生產(chǎn)總值的9%，而農(nóng)業(yè)人口卻仍占總?cè)丝?5%，兩者相差甚遠(yuǎn)。因此，江西必須加快城鎮(zhèn)化步伐，縮小與全國的差距，以推進國民經(jīng)濟和社會持續(xù)健康和較快發(fā)展。

由此可見，大力推進貧困地區(qū)搬遷移民進城鎮(zhèn)進園區(qū)工作，將大量農(nóng)村人口搬遷進城鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)，完全符合人類社會歷史發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)時代發(fā)展潮流，切合當(dāng)前江西經(jīng)濟和社會發(fā)展實際需求，是一種科學(xué)理性的選擇。

2、大力開展搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)工作，是貫徹落實十八大關(guān)于推進城鄉(xiāng)一體化精神的有效舉措

扶貧工作屬于“三農(nóng)”工作范疇，解決貧困問題必須置于解決“三農(nóng)”問題之中通盤考慮，而解決“三農(nóng)”問題又必須置于國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局之中統(tǒng)籌考慮。如何解決“三農(nóng)”問題，十八大已指明了方向，那就是同步大力推進工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，不斷增強工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村力度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展，努力實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。通過大力推進工業(yè)化、信息化和城鎮(zhèn)化，一方面將農(nóng)村大量剩余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)從事第二和第三產(chǎn)業(yè)，快速提高農(nóng)民收入水平，并為工業(yè)和城鎮(zhèn)發(fā)展提供強大動力，同時也為繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營、機械化生產(chǎn)創(chuàng)造有利條件，從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)民收入水平，通過減少農(nóng)民，達到致富農(nóng)民的目的。對整個社會而言，這將有力促進人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、土地向農(nóng)場或種植業(yè)大戶及農(nóng)業(yè)企業(yè)集中，并同步促進農(nóng)民向市民、農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人分化，進一步優(yōu)化人口布局和資源配置；另一方面能夠迅速壯大經(jīng)濟實力，積累更多的財富，以更大力度支持農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持農(nóng)村公共福利建設(shè)，支持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)。這個過程是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會均衡協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，在很大程度上也可以簡單概括為“人進城、錢下鄉(xiāng)”。這既是解決“三農(nóng)”問題的基本途徑，也是解決農(nóng)村貧困問題的基本路徑。顯然，大力推進搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)，將有力地推動“四化”同步發(fā)展，促進城鄉(xiāng)一體化，完全符合黨的十八大精神要求，是貫徹落實黨的十八大精神的重要新舉措。

3、大力開展搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)工作，是解決當(dāng)前社會面臨的兩大突出矛盾和同步推進“四化”發(fā)展的有益探索

我國經(jīng)過三十多年的持續(xù)發(fā)展，綜合國力迅速增長，人民生活水平顯著提高。但也應(yīng)該看到，我國經(jīng)濟和社會發(fā)展還存在諸如兩極分化嚴(yán)重、內(nèi)需不足等突出問題。大力推進搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)工作，可以有效緩解當(dāng)前社會存在的一系列突出問題和矛盾，并同步推進“四化”發(fā)展。一是有利于大規(guī)?？焖佟⒏咝У販p少貧困人口，縮小兩極分化。將貧困地區(qū)群眾大規(guī)模搬遷出來，是一項“多快好省”的扶貧舉措。所謂多，就是此舉可以有效地解決居住在偏遠(yuǎn)山區(qū)、庫區(qū)和地質(zhì)災(zāi)害區(qū)農(nóng)民的行路、上學(xué)、就醫(yī)、住房等多重困難；所謂快，就是能快速有效地增加貧困人口收入，減少貧困人口。通常一對青壯夫婦搬遷進城鎮(zhèn)進園區(qū)，就江西而言，一般年務(wù)工收入均能達到5萬元左右，在一年多的時間內(nèi)，既可解決他們的居住問題，又可迅速提高他們的收入，其收入提高速度和水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于就地扶持農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)；所謂好，就是搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)不僅解決了當(dāng)代人的貧困問題，而且解決了其子孫后代的發(fā)展問題，阻斷了貧困在代際之間的傳遞；所謂省，就是相比就地扶貧可以更加有效地節(jié)省大量物力財力。由此可見，搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)是破解當(dāng)前減少貧困人口、縮小兩極分化這一個重大難題的有效切入點和重要途徑。二是有利于擴大內(nèi)需，促進經(jīng)濟健康、平穩(wěn)、持續(xù)發(fā)展。過去較長一段時間，我國經(jīng)濟增長較大程度上主要依賴出口和投資，然而在當(dāng)前國際經(jīng)濟不景氣的情況下，這一發(fā)展模式受到很大的沖擊和制約。無論從當(dāng)前形勢還是未來發(fā)展情況來看，依賴出口和投資都將難以為繼。因此，要使中國經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，只有通過加大消費，擴大內(nèi)需。從邊際消費傾向來看，收入的增長將導(dǎo)致消費支出的增長，而富人的邊際消費傾向通常遠(yuǎn)低于窮人的邊際消費傾向。窮人的消費是最基本生存的消費，基本生活資料消費在窮人的消費中占了相當(dāng)大的比重，而富人早已超越了基本生存消費層次，基本生活資料消費在其消費中所占比例不大。據(jù)粗略計算，農(nóng)民搬遷進城，收入可以增加三倍以上，消費也可擴大三倍以上，再加上搬遷移民過程中建房等消費，其擴大內(nèi)需的作用十分明顯。有專家研究指出，中國要擴大內(nèi)需，增加消費，要寄希望于大幅度增加貧困人口收入，擴大中等收入人口比重。幫助貧困人口進城鎮(zhèn)進園區(qū)，無疑是提高貧困人口收入、增加消費和擴大內(nèi)需的有效舉措。三是有利于破解人口城鎮(zhèn)化難題，提高城鎮(zhèn)化水平。改革開放幾十年來，特別是近十年，我國經(jīng)濟一直保持高速發(fā)展，這在較大程度上得益于城鎮(zhèn)化水平快速提高。今后幾十年，我國要繼續(xù)保持較快發(fā)展速度，仍要借助推進城鎮(zhèn)化這一強大動力。但這些年，我國在推進城鎮(zhèn)化過程中，也存在一些問題，即土地城鎮(zhèn)化發(fā)展較快，人口城鎮(zhèn)化進展緩慢。江西城鎮(zhèn)化率與全國相比差5個百分點，有些縣城鎮(zhèn)化率更低。通過搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)，將極大推進人口城鎮(zhèn)化，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平。四是有利于破解工業(yè)園區(qū)招工難問題，促進工業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。隨著江西工業(yè)園區(qū)的快速發(fā)展，工業(yè)園區(qū)招工難逐漸成為企業(yè)發(fā)展壯大的一大難題。一方面，縣域企業(yè)招工難，另一方面，江西大量農(nóng)村剩余勞動力流向外省。大規(guī)模將貧困地區(qū)群眾搬遷到工業(yè)園區(qū)居住，讓他們在家門口打工就業(yè)，既可以有效破解招工難問題，又可以解決園區(qū)企業(yè)建設(shè)職工生活設(shè)施成本高的問題，促進縣域工業(yè)發(fā)展壯大，同時可解決農(nóng)民因外出務(wù)工造成“留守兒童”和“留守老人”無人照顧的社會問題，可謂一舉多得。五是有利于推進農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐。改革開放三十年，農(nóng)村改革的巨大潛能已得到釋放，農(nóng)業(yè)要進一步發(fā)展，必須引導(dǎo)農(nóng)村人口進城進園，充分激活農(nóng)村人力資源，促使農(nóng)村各種資產(chǎn)得到盤活和利用，這對整個農(nóng)業(yè)的發(fā)展極為有利。尤其是可以大大促進土地承包權(quán)和山林經(jīng)營權(quán)置換和流轉(zhuǎn)，宅基地復(fù)耕，為推進農(nóng)業(yè)規(guī)模化、機械化、集約化、產(chǎn)業(yè)化創(chuàng)造有利條件，從而加快現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展步伐。六是有利于拓展現(xiàn)代信息的空間形式和依托載體，大力促進信息化快速發(fā)展。搬遷移民進城鎮(zhèn)進園區(qū)，促進了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，而城鎮(zhèn)化能夠為信息化的發(fā)展提供廣闊的拓展空間，使信息化在城鎮(zhèn)里更好地發(fā)揮作用，從而實現(xiàn)城鎮(zhèn)信息化，促進信息化的快速發(fā)展。endprint

綜上所述，搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)，不僅對扶貧開發(fā)工作具有重要的意義，而且對促進“三農(nóng)”工作，甚至對整個國民經(jīng)濟和社會的發(fā)展，都具有十分重要的意義?，F(xiàn)在全省扶貧和移民系統(tǒng)每年計劃安排搬遷10萬貧困人口，未來十年，江西將完成100萬貧困人口的搬遷任務(wù)。如果將這項工作擴大到全省整個農(nóng)村，以更大的力度推進，那不僅可以大幅度降低全省貧困發(fā)生率，而且可以大幅度提高城鎮(zhèn)化率，使江西城鎮(zhèn)化達到全國先進水平，全省的工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平都將得到很大的提高，同時可以有效地促進消費，擴大內(nèi)需?？傊徇w移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)，是貫徹落實黨的十八大精神，同步推進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的重要舉措，是推進城鄉(xiāng)一體化的最佳切入點，是推進新時期扶貧開發(fā)工作乃至整個經(jīng)濟社會發(fā)展的重要抓手，其意義重大而深遠(yuǎn)。

二、搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)的主要做法

實施大規(guī)模搬遷移民進城鎮(zhèn)進園區(qū)，明顯不同于過去有土安置方式，它不是簡單的人口遷徙，而是一項重構(gòu)經(jīng)濟和社會體系的重大改革，也是一項涉及面極廣、面臨諸多問題、情況比較復(fù)雜的系統(tǒng)工程。要實施好這項重大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，特別要求各級黨委、政府高度重視，主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥，各級各方共同努力，精心組織、周密謀劃、強力推進，切實做到“政策組合、資金整合、資源聚合、功能綜合”。江西的主要做法是：

1、確立“以縣為基本單位和平臺，以縣城為龍頭，實行縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動”的基本框架，統(tǒng)籌推進縣域經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展

在我國現(xiàn)行的中央、省、設(shè)區(qū)市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級行政單位中，縣是三類產(chǎn)業(yè)齊備、行政機構(gòu)相對齊全的最低層級。在一個縣中，可以比較好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會發(fā)展，同步推進“四化”，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。而在一個鄉(xiāng)則不具備條件，因為大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以第一產(chǎn)業(yè)為主，僅有少量第三產(chǎn)業(yè)，第二產(chǎn)業(yè)極少，業(yè)態(tài)不完整，行政機構(gòu)不完全。設(shè)區(qū)市及以上層級單位，雖然一、二、三產(chǎn)業(yè)齊備，行政機構(gòu)齊全，但單位過大，不便操作，難以組織實施。因此，實施大規(guī)模搬遷移民扶貧，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，應(yīng)當(dāng)以縣為基本單位和平臺，在縣級層面對各種資源進行整合和優(yōu)化配置，從而達到最佳效果?？h城是一個縣的政治、經(jīng)濟、文化的中心，縣城通?；A(chǔ)設(shè)施條件比較好，公共服務(wù)機構(gòu)比較完備，二、三產(chǎn)業(yè)相對發(fā)達，就業(yè)崗位比較多，在縣域規(guī)劃中，縣城人口布局通常占全縣人口一半以上。因此，在實施大規(guī)模搬遷移民扶貧，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中，應(yīng)以縣城為龍頭。但搬遷，無論是前期搬遷安置，還是后期社區(qū)管理、人員就業(yè)、土地流轉(zhuǎn)，都涉及到縣、鄉(xiāng)、村三級及各方面，因此，實施搬遷移民，必須“縣、鄉(xiāng)、村”三級聯(lián)動，以統(tǒng)籌推進縣域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。由于縣一級是推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的前沿，縣級黨委、政府是組織推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的前線指揮部，各項政策和措施都需要他們?nèi)ソM織實施，而各地情況千差萬別，應(yīng)允許縣從實際出發(fā)貫徹落實，創(chuàng)造性地開展工作。為此，省和設(shè)區(qū)市應(yīng)加強對縣的指導(dǎo)，并賦予縣級更多的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，增強縣級推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的活力。

2、圍繞“整體搬得出、長期穩(wěn)得住、逐步能致富”的基本要求，堅持移民整體搬遷、梯度安置、差別化扶持、綜合推進

搬遷移民扶貧要在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，始終堅持整體搬遷，如果搬遷一部分留下一部分，不但扶持成本加大，而且極易造成搬富戶遺窮戶的問題，這有違搬遷移民扶貧的目的；也不利于土地“增減掛”政策的實施，影響整個搬遷的成效和進度。

因此，在搬遷對象選擇上，要以農(nóng)民居住點為整體搬遷單元，有條件的可以以自然村或行政村為整體搬遷單元。考慮到搬遷農(nóng)戶對搬遷地的多種要求，江西結(jié)合實際，采取梯度安置方式：一是進縣城進園區(qū)安置。即將家庭經(jīng)濟條件相對較好，尤其是已有家庭成員在縣城或工業(yè)園區(qū)打工的農(nóng)戶，引導(dǎo)他們進縣城進園區(qū)集中安置，這也是安置的重點。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置。將一部分條件稍差或要求留在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的移民，集中安置到鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地。三是中心村安置（包括敬老院、養(yǎng)老院安置）。即將沒有離鄉(xiāng)意愿和條件的（包括一些五保戶、智障和殘疾人員）、打算長期在農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)民搬遷移民到中心村（包括敬老院、養(yǎng)老院），這樣既能緩解他們生存發(fā)展條件差的問題，又能確保這部分農(nóng)民可以依靠自身能力在當(dāng)?shù)厣婧桶l(fā)展。由于搬遷移民就經(jīng)濟狀況而言，有富裕戶、一般戶和特困戶，為保障他們整體搬得出，江西把“普惠制”與“特惠制”相結(jié)合，實行差別化扶持。針對自愿搬遷而又因貧困無力搬遷的特困群眾，江西采取相應(yīng)提高其建房資金補助標(biāo)準(zhǔn)、補助政策疊加、動員和引導(dǎo)社會（主要是企業(yè)和個人）“一對一”幫扶等辦法，幫助特困戶解決資金不足以及未來發(fā)展的問題。搬遷移民扶貧是一項涉及面極廣的系統(tǒng)工程，江西充分發(fā)揮搬遷移民對經(jīng)濟和社會巨大的促進作用，注重全面協(xié)調(diào)、綜合地推進各項工作。在保證整體搬得出的前提下，建立新型社區(qū)網(wǎng)絡(luò)和管理體系，切實加強搬遷移民的就業(yè)培訓(xùn)和宣傳教育及其他服務(wù)工作，幫助移民盡快地就業(yè)，并適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，較好地完成由農(nóng)民向市民的巨大轉(zhuǎn)變，確保搬遷移民能長期穩(wěn)得住。同時，以搬遷移民為契機，同步積極穩(wěn)妥推進土地和山林流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平，促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

3、施行“移民原有權(quán)益不傷害，現(xiàn)有權(quán)益可增加，未來權(quán)益可預(yù)期”的基本政策，切實保障搬遷移民合法權(quán)益

為大力推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，徹底打消農(nóng)民“想進城、怕進城”的思想顧慮，江西建立健全各項優(yōu)惠政策及扶持制度，真正讓利于移民群眾，確保移民原有的土地、宅基地、山林、水面的承包權(quán)及所有權(quán)不變，收益仍歸移民所有，引導(dǎo)移民依法自愿有償流轉(zhuǎn)。在原有權(quán)益不傷害的前提下，通過移民搬遷，讓農(nóng)民享受到搬遷移民扶貧補助或危房改造補助、土地增減掛政策補助，以及小額擔(dān)保貼息貸款、創(chuàng)業(yè)服務(wù)貸款等。同時，政府在安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面給予大力支持。特困戶還可以享受政策疊加補助，切實把各項優(yōu)惠政策具體落實到移民身上，真正讓移民得到看得見的實惠，并對未來的權(quán)益可以預(yù)期?？傊诎徇w移民扶貧工作中，政府在處理富人與窮人利益關(guān)系上，充分體現(xiàn)了優(yōu)先扶貧扶弱、先富幫后富原則，盡可能向窮人傾斜。在處理政府與搬遷移民戶利益上，江西盡可能讓利于民。特別值得一提的是，在處理實施土地增減掛政策所產(chǎn)生的利益分配時，政府還盡可能照顧搬遷農(nóng)戶的利益。endprint

4、注重“規(guī)劃引領(lǐng)、量力而行、因地制宜，穩(wěn)步推進”的基本方法，促進搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)工作有序開展

搬遷移民扶貧工作的成效取決于規(guī)劃的可行、財力的支撐、合理的措施以及穩(wěn)步地推進。量力而行、因地制宜、穩(wěn)步推進等都要在規(guī)劃中體現(xiàn)。江西堅持規(guī)劃先行，增強規(guī)劃的系統(tǒng)性、前瞻性、科學(xué)性和導(dǎo)向性，確保所制定的規(guī)劃科學(xué)合理，經(jīng)得住實踐、群眾和歷史的檢驗。既科學(xué)制定規(guī)劃，又嚴(yán)格實施規(guī)劃，既保證規(guī)劃的嚴(yán)肅性，不因人而變，又考慮經(jīng)濟社會發(fā)展的新情況及時完善，保障搬遷移民工作健康有序發(fā)展。江西一是制定縣域總體發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)本地具體情況，高起點、高標(biāo)準(zhǔn)、高質(zhì)量編制城鄉(xiāng)一體化發(fā)展總體規(guī)劃，統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)規(guī)劃，合理安排城鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)田保護、產(chǎn)業(yè)聚集、新村建設(shè)、生態(tài)涵養(yǎng)等空間布局，形成由點到面、梯度推進、覆蓋全域的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系。合理規(guī)劃本地人口結(jié)構(gòu)布局，具體明確縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村居住人數(shù)。一般而言，未來40-50年，大約50%左右的人口住縣城、25%左右的人口住鄉(xiāng)鎮(zhèn)、25%左右的人口住中心村，要優(yōu)化城鄉(xiāng)空間布局，搞好縣城規(guī)劃建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)、村莊規(guī)劃建設(shè)，確定需要保留哪些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村或自然村，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)、中心村的范圍及規(guī)模，并確保規(guī)劃的嚴(yán)格執(zhí)行。二是制定搬遷移民規(guī)劃。按照“量力而行、穩(wěn)步推進”的原則，編制本地的搬遷移民扶貧規(guī)劃。具體分析搬遷移民基本情況，縣城的承載能力，確定進城鎮(zhèn)進園區(qū)集中安置的總體目標(biāo)，明確搬遷對象、范圍及安置模式，資金籌措與管理、保障措施等內(nèi)容。三是制定年度搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)集中安置計劃，確保穩(wěn)步有序開展。按照搬遷移民規(guī)劃要求，根據(jù)當(dāng)年財力和農(nóng)村貧困人口搬遷移民要求以及城鎮(zhèn)承載能力，在廣泛征求移民群眾的意愿，充分了解村情、民情的基礎(chǔ)上，制定切實可行的年度計劃。同時，認(rèn)真搞好設(shè)計，注重考慮地域特色和建筑藝術(shù)。

5、堅持“政府主導(dǎo)、農(nóng)民主體、市場運作、社會幫扶”的基本原則，實現(xiàn)搬遷移民扶貧的新突破

搬遷移民扶貧的主體是貧困農(nóng)戶，是弱勢群體，即使搬遷農(nóng)村其他農(nóng)民，他們也是社會的弱勢群體，而搬遷移民又是一項極為復(fù)雜的工程，涉及面廣，面臨的問題很多。因此實施大規(guī)模搬遷移民，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，必須以政府為主導(dǎo)，只有政府才能夠整合和調(diào)動各方面資源，在短時間內(nèi)實現(xiàn)推進目標(biāo)。搬遷移民進城鎮(zhèn)進園區(qū)，其出發(fā)點和落腳點都是為了農(nóng)民，江西以農(nóng)民為主體，切實保障農(nóng)民的權(quán)益，充分尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，讓他們參與規(guī)劃、建設(shè)、管理的全過程；城鎮(zhèn)化所產(chǎn)生的紅利，主要由農(nóng)民獲得；所選擇的路徑，也符合農(nóng)民的愿望和實際利益；在城鎮(zhèn)化中，還為農(nóng)民建立一系列“接應(yīng)”的配套措施。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟和社會發(fā)展的產(chǎn)物，是工業(yè)化和現(xiàn)代化發(fā)展的必然結(jié)果，適當(dāng)采取市場化運作，有助于推進搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)，有利于資源優(yōu)化配置。因此，江西在實施土地增減掛政策，在農(nóng)民選擇搬遷安置點、房屋樓層、房屋面積以及處置商品房店面等諸多方面，都采用了市場化運作方法。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，涉及到社會方方面面，需要全社會力量參與，江西注重引導(dǎo)社會幫扶，積極建立健全社會投入及幫扶機制，將社會扶貧和定點扶貧向搬遷進城進園的移民戶特別是貧困戶覆蓋和傾斜，形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化共建共享格局，從而實現(xiàn)搬遷移民扶貧的新突破。

三、搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)的前提條件

我國經(jīng)過六十多年的不懈奮斗，取得了一系列新的歷史性成就，社會生產(chǎn)力、經(jīng)濟實力、科技實力邁上一個新臺階，人民生活水平、居民收入水平、社會保障水平乃至綜合國力、國際競爭力、國際影響力都邁上一個新臺階，國家面貌發(fā)生新的歷史性變化。尤其是在解決“三農(nóng)”問題上取得了巨大成就。各級政府按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，不斷加大支農(nóng)力度，加快農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展，初步形成了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系，為搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)創(chuàng)造了一系列有利的條件。

1、各級財政及農(nóng)民收入穩(wěn)步增長，為搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)打下了扎實的經(jīng)濟基礎(chǔ)

改革開放三十多年，我國經(jīng)濟實力得到迅速壯大，各級財力迅速增長。2012年，全國財政收入103740億元，比上年增加20639億元，增長24.8%。江西財政收入也已突破2000億元大關(guān)。全省縣級財政總收入1564.1億元，占全省收入的76.4%。各級財政實力的增強為民生支出提供了強有力的保障。同時，國家出臺了一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策，農(nóng)民得到的實惠越來越多，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性收入逐年提高，加上在外打工等收入的提高，農(nóng)民人均純收入逐年增加。據(jù)國家統(tǒng)計局江西調(diào)查總隊公布的數(shù)據(jù)，江西2012年農(nóng)民人均純收入為7828元，比上年增加936元，增長13.6%。隨著各級政府財力的增強和農(nóng)民收入的增加，政府幫助貧困地區(qū)的群眾搬遷進城鎮(zhèn)進園區(qū)的能力大大提高，貧困群眾也產(chǎn)生了搬遷進城的內(nèi)生動力。

2、涉農(nóng)部門關(guān)聯(lián)搬遷移民專項資金逐漸增多，為搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)的資源整合拓寬了渠道

隨著國家支農(nóng)力度的加大，各種直接涉及支持農(nóng)民建房的項目和資金逐年增加。2012年國家下達江西農(nóng)村危房改造指標(biāo)是17萬戶，2013年達到20多萬戶。農(nóng)墾危房改造2012年4.7萬戶，2013年改造5.6萬戶。林業(yè)危房改造2012年0.8萬戶，2013年改造1.4萬戶。搬遷移民扶貧2013年也增加到了6萬人，2014年擴大到10萬人。公租房和廉租房全省高達30多萬戶。據(jù)不完全統(tǒng)計，2013年江西涉及農(nóng)民搬遷建房的項目總數(shù)約50多萬戶，按戶均4人計算，惠及人口可達到200多萬人。如果將這些政府部門的資源充分整合起來，全省每年可專項安排搬遷人口至少達100萬人。同時，這些年涉農(nóng)部門關(guān)聯(lián)搬遷移民的項目和資金也大量增加，如交通部門的村組公路建設(shè)項目、水利部門的人畜安全飲水項目、衛(wèi)生部門的農(nóng)村醫(yī)療診所建設(shè)項目、林業(yè)部門的綠化項目、新村辦的新農(nóng)村建設(shè)項目等，也可統(tǒng)籌整合用于搬遷移民安置點道路、飲水、衛(wèi)生、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照現(xiàn)行政策，搬遷扶貧移民進城鎮(zhèn)進園區(qū)單項專項人均補助約4000元，按一家4口人計算，戶均約為1.6萬元左右；整合相關(guān)資金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)補助有可能人均達6000元左右，戶均可達2.4萬元左右。endprint

3、國家出臺的土地政策，為減輕搬遷移民的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)提供了支撐

國土資源部于2008年出臺了《關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點管理辦法》，部分試點省通過整治節(jié)約部分農(nóng)村建設(shè)用地，以指標(biāo)調(diào)劑的方式按規(guī)劃調(diào)整到城鎮(zhèn)使用，開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點，對推進城鎮(zhèn)化建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)、高效利用農(nóng)村土地發(fā)揮了積極作用。江西可以充分發(fā)揮試點省的優(yōu)勢，爭取在組織實施搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)試點過程中，用足、用好、用活土地增減掛政策，既可解決搬遷移民所需土地，又為縣城經(jīng)濟發(fā)展增加用地指標(biāo)，同時能為移民搬遷籌集較多的資金，減輕貧困群眾移民搬遷的資金壓力。按照現(xiàn)行政策和各地做法，此項政策補助移民戶均可達5萬元左右。

4、縣域工業(yè)園區(qū)的發(fā)展壯大，為移民進城鎮(zhèn)進園區(qū)就業(yè)增收創(chuàng)造了條件

進入新世紀(jì)以來，江西確立了以工業(yè)化為核心、依托工業(yè)園區(qū)辦工業(yè)的發(fā)展思路，工業(yè)園區(qū)的建設(shè)取得了顯著成效，2012年全省工業(yè)園區(qū)總數(shù)達到94個。工業(yè)園區(qū)已成為促進經(jīng)濟發(fā)展強有力的推動器，成為推進工業(yè)化和城市化的新平臺，成為擴大就業(yè)吸納剩余勞動力的重要渠道。而目前移民群眾相當(dāng)一部分已在外務(wù)工，留在農(nóng)村的群眾搬遷進城鎮(zhèn)進園區(qū)后，完全可以充分就近就地就業(yè)，一方面，有效解決工業(yè)園區(qū)用工難問題，另一方面，移民充分就業(yè)為他們穩(wěn)定增收創(chuàng)造了條件。

5、移民搬遷愿望迫切，為搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)打下了堅實的群眾基礎(chǔ)

與農(nóng)村相比，城市鱗次櫛比的高樓大廈，寬闊平整的道路，琳瑯滿目的商品，完善的休閑娛樂設(shè)施，優(yōu)質(zhì)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，構(gòu)建了一個令人向往的生活環(huán)境。同時，資本高度集聚的城市，提供了比農(nóng)村更多的工作機會，更好的工作條件，更大的發(fā)展空間。在城市工作，也能及時地接受到現(xiàn)代思想與觀念的熏陶和感染，學(xué)到更多的知識和技能，還能結(jié)識來自各地的朋友，豐富社會關(guān)系，擴大生活圈子。城市優(yōu)越的生活環(huán)境與發(fā)展機會，對那些年輕、文化水平高、有追求的農(nóng)村勞動者來說，具有巨大的吸引力。由于種種原因，現(xiàn)階段農(nóng)民在建設(shè)住房問題上還存在一種比較普遍且極不合理、不經(jīng)濟，堪稱悲劇式的做法和現(xiàn)象。即有人把它描寫成：外出農(nóng)民工在城里辛辛苦苦賺了點錢回家蓋棟房子，過個年住上幾天后把門一鎖，房子讓給老鼠住；回到城里租個破爛房子又和老鼠一起住。如果就地大規(guī)模改造危舊房，若干年以后可能形成無人居住的空心房、空心村。這是當(dāng)今急需改變的現(xiàn)狀，它對農(nóng)民個人財富而言是一種巨大損失，對于社會而言也是一種巨大的財富和資源浪費。實施移民搬遷進城鎮(zhèn)進園區(qū)集中安置，順應(yīng)了廣大貧困地區(qū)移民群眾進城安置的現(xiàn)實需求，有堅實的群眾基礎(chǔ)。

四、搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)的經(jīng)驗和啟示

江西從2013年開始在修水等9縣試點實施搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)集中安置，試點規(guī)模2.5萬人。受到了貧困地區(qū)老百姓和貧困地區(qū)政府的高度肯定，基層政府和貧困百姓的搬遷愿望特別強烈，搬遷積極性空前高漲。全省2014年試點工作將擴大到18個縣，搬遷安置規(guī)模達4萬多人。經(jīng)過一年來的實踐和探索，我們認(rèn)為江西的實踐給了我們很多啟示。

1、黨委政府重視是關(guān)鍵

搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)工作是一項牽涉面廣的系統(tǒng)工程，需要黨委政府的強勢主導(dǎo)。江西的各試點縣都成立了高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組、高規(guī)格的辦事機構(gòu)。縣主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)親自籌劃、親自組織、親自協(xié)調(diào)、親自督查，保障了這項工作的順利實施。財政、發(fā)改、交通、水利、電力等各相關(guān)職能部門主動協(xié)調(diào)，密切配合，心往一處想，勁往一處使，擰成一股繩，合力做好搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)試點工作。

2、整體搬遷是前提

搬遷移民扶貧是以搬遷移民為手段的一種重要的扶貧措施，最終目的是扶貧。如不以扶貧為目的就偏離了扶貧方向，失去了扶貧宗旨。但弱勢群體的利益又是最難保障的，如選擇性部分搬遷，則很可能形成搬富不搬窮，最終導(dǎo)致留下的貧困戶更加貧困的后果。因此，在實施過程中，要在群眾自愿的基礎(chǔ)上，以居住點或自然村，有條件的地方可以以行政村為單元，實施整體搬遷。

3、惠農(nóng)政策整合是條件

搬遷移民扶貧進城鎮(zhèn)進園區(qū)無疑完全符合現(xiàn)階段國情和民意。政策整合是事關(guān)搬遷移民成敗的關(guān)鍵因素。江西通過實施土地增減掛政策，可為安置區(qū)無償置換土地，通過有效地整合涉農(nóng)部門關(guān)聯(lián)搬遷移民基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，基本可解決安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需資金，從各地實施情況來看，建房直接成本基本可控制在1200元/平米左右。如果按商品房價格出售一部分商鋪，還可進一步降低房價；搬遷至鄉(xiāng)鎮(zhèn)或中心村，采取統(tǒng)一規(guī)劃、分戶建房方式，建房成本可控制在800元/平米以內(nèi)。搬遷農(nóng)戶如選擇與自己財力相適應(yīng)的房屋面積，依靠專項補助和實施土地增減掛政策補償，可獲得資金6萬余元左右，加上自籌資金（包括向親朋好友借款或房屋抵押向銀行貸款等），基本可籌措到所需資金。對于貧困戶和特困戶，通過采取提高補助標(biāo)準(zhǔn)或享受政策疊加補助，以及社會幫扶等措施，也基本可以購置與其財力相適應(yīng)的房屋。

4、農(nóng)民市民化政策是保障

農(nóng)民進城后能否享受市民待遇，順利融合成為市民，這是農(nóng)民最關(guān)心、最擔(dān)心、最操心的事，也是政府最應(yīng)該關(guān)心、最應(yīng)該操心、最應(yīng)該用心做的事情。不僅關(guān)系到搬遷移民扶貧的成敗，還關(guān)系到城鎮(zhèn)化發(fā)展、城市社會管理，解決不好就會形成城市貧困區(qū)、貧民窟。江西在推動整體移民搬遷的同時，以加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展為依托，在搬遷移民的同時，配套解決戶籍、社保、醫(yī)保、就學(xué)、就醫(yī)、最低生活保障、計劃生育政策、居住小區(qū)的社會管理等相關(guān)社會問題，還提供就業(yè)、金融、培訓(xùn)等相關(guān)服務(wù)，完全解決了貧困農(nóng)民的后顧之憂，保障了這項工作的開展。endprint